鋼鐵等傳統行業如何有效去產能,是我國經濟轉型升級面臨的一項重要課題。在這方面,美國在經濟“滯漲”時期對鋼鐵業去產能的經驗,可以給我們許多啟示。
作為國民經濟的“骨骼”,鋼鐵行業的產業周期與宏觀經濟的運行周期緊密相關。全球經濟下行和需求萎縮,往往是造成鋼鐵行業產能過剩的最主要原因。在現代經濟發展史上,很多國家都遇到過鋼鐵行業產能過剩的問題,過剩產能產生的原因及去產能的過程都值得我們去研究和總結。20世紀七八十年代,美國經濟“滯漲”期間出現了較嚴重的鋼鐵產能過剩問題,經歷了一段較長時間的去產能過程,取得了較好的成績,美國這一時期的相關措施對我們當前去產能有一定的借鑒意義。
受經濟周期性運行的影響,20世紀七八十年代,美國戰后奉行的“凱恩斯主義”失靈,經濟陷入“滯漲”,這一時期,由于戰后重建帶來的巨大需求逐漸消失、美國鋼鐵企業在全球的競爭力相對下降、美國國內產業政策重心開始轉移等原因,美國鋼鐵行業出現產能過剩。美國化解過剩產能主要是依靠市場手段,政府主要發揮及時的政策引導和支持作用,必要時也會出臺政策干預,主要包括以下幾方面措施:
充分發揮市場作用,引導鋼鐵企業實現大量兼并重組。美國政府尊重并重視發揮市場“無形之手”的作用,引導鋼鐵企業順應市場的發展規律進行結構調整,消化落后產能。在市場規律的作用下,因嚴重虧損無法維持下去的企業不得不倒閉或申請破產保護,降低了對鋼鐵市場的低效率供給,同時,在市場競爭中存活下來的企業不斷整合資源,通過收購、兼并等方式,提升了企業規模和行業競爭度,改善了成本結構,進一步增強了競爭力。在這一過程中,美國政府主要發揮“守夜人”的作用,在制度設計、法律環境、信息披露等領域提供公共服務,簡化行政審批程序和流程,有效降低企業重組的交易成本,大幅提高美國鋼鐵企業的勞動生產率。
從“需求拉動供給”到“供給創造需求”,加快產業轉型升級步伐。二戰結束后至20世紀70年代以前,美國政府的經濟政策以“凱恩斯主義”為主要指導,著重解決需求側問題,利用政府投資拉動經濟增長,但長期依靠投資來刺激供給增長,將帶來較高的通貨膨脹,往往導致在經濟運行的下一個周期里出現產能過剩。1981年,里根擔任美國第40任總統后,落實競選中許下的轉變經濟政策的承諾,以供給學派和貨幣學派的理論為主要指導,奉行“供給創造需求”的總體政策,以推動鋼鐵行業產品和技術升級為主要突破口來化解過剩產能。同時,通過大力發展服務業和高新技術產業,加快經濟重心向第三產業轉移的速度,第三產業的發展降低了工業部門的生產波動對經濟整體穩定性的沖擊,逐步化解鋼鐵行業過剩產能的負面效應。
統籌協調,綜合運用多種措施化解過剩產能。在財稅政策方面,實施有效的稅收減免和優惠政策,激勵企業淘汰落后產能,必要時向鋼鐵企業給予經費支持和政策優惠。比如,變相降低企業稅負,鼓勵企業更新設備。在產能削減方面,實施“汽車自愿限額協議”和“鋼材自愿限額協議”,降低對鋼鐵原材料的需求。先后投入數十億美元淘汰效率低的老舊設備,應用噴煤技術以減少焦炭用量。提高鋼鐵行業在能源消耗及綠色環保等方面的標準,逐步關停達不到相應標準的鋼鐵企業。在投資與貿易政策方面,鼓勵外國資本進入美國鋼鐵領域,促進美國鋼鐵企業更新改造。對進口鋼材實施關稅配額保護和行政許可制度,促進政府及時了解鋼材貿易信息和變化趨勢,為美國鋼鐵業結構調整和增強競爭力贏得了時間。在國際產能合作方面,加強對“走出去”的服務和指導等方式,在20世紀80年代末將鋼鐵、造船等粗放型重工業轉移到亞洲“四小龍”等新興工業化國家和地區。
產能過剩是世界經濟發展過程中的一種普遍存在的經濟現象,尤其是在經濟危機造成市場需求不足后,容易成為一個突出問題。美國鋼鐵行業去產能的措施,對今天的中國有如下啟示:
增強戰略自信,從容應對當前面臨的國內外挑戰。去產能是一項長期性工作,不可能一步到位地實現“大躍進”式的斷崖式削減。面對國內挑戰,要著力推進供給側結構性改革,推動轉方式、調結構,不應因為受到來自美國等發達國家的外部壓力而打亂現有的工作部署與節奏,更不應該接受超出我能力范圍的不切實際和不合理的要求。面對國際挑戰,一是要認識到推動世界經濟復蘇是解決產能過剩問題的根本出路,為此世界各主要經濟體應加強宏觀經濟政策協調,使用包括貨幣、財政和結構性改革在內的所有政策工具促進經濟增長,為擴大有效需求提供動力；二是保持積極開放的態度,通過對話談判的方法來解決分歧,通過友好協商來消除誤解,共謀妥善解決產能過剩這一世界性問題的良策,避免經濟問題“政治化”；三是加強宣傳引導,積極回應各方關切,定期對外介紹在化解鋼鐵產能過剩方面的措施和階段性成果,營造良好的國際輿論環境。
充分發揮市場的決定性作用,強化企業主體責任。利用市場“無形之手”在資源配置中的決定性作用,倒逼相關企業激活追求更多利潤和更高效率的潛能,分步驟分類別地采取措施:一是針對因經濟周期運行引發需求相應下滑而造成鋼鐵產能過剩的企業,應調動企業的自主性和積極性,花大力氣加快轉型升級和結構調整,提高企業研發、生產和服務的智能化水平,增強產品的競爭力；二是針對有較強競爭優勢的鋼鐵企業,尤其是龍頭鋼鐵企業和在區域具有重要影響力的鋼鐵企業,鼓勵其通過多種形式的兼并重組,增強行業競爭力和集中度；三是針對資源能源高消耗、治污能力差、技術升級無望和難以提升附加值的鋼鐵企業,要敢于利用市場的優勝劣汰機制逐步實現市場出清。
加強中央與地方之間的統籌協調和監督落實,執行好鋼鐵行業去產能各類指導意見。當前,我們主要不是不知道“怎么做”,而是如何確保“做下去”,這需要中央和地方之間在統籌協調和監督落實上下功夫:要在政績考評指標上為地方有針對性地“松綁”,加大對因去產能而財政收入壓力較大地區的政策支持力度等；地方應科學制訂符合地區實際情況的操作細則,以放長眼光的魄力降低投資沖動,統籌推進各項工作；在監督落實方面,注重引入第三方機構評估各地區任務完成情況,適時開展專項督察工作。
繼續重視利用海外市場,推進國際產能合作。積極為有條件“走出去”的企業提供政策指導、風險提示、信息共享和信貸支持等便利條件,充分發揮現有多雙邊經濟合作機制的作用,實現中國企業“走出去”步伐與重點投資國產業規劃之間的有效銜接,鼓勵企業借中國與“一帶一路”沿線國家開展合作的東風,發現好的項目,降低潛在風險,積極探尋與投資對象國有關企業開展雙邊或多方國際產能合作的契合點,最終實現優勢互補、互利共贏。
作為國民經濟的“骨骼”,鋼鐵行業的產業周期與宏觀經濟的運行周期緊密相關。全球經濟下行和需求萎縮,往往是造成鋼鐵行業產能過剩的最主要原因。在現代經濟發展史上,很多國家都遇到過鋼鐵行業產能過剩的問題,過剩產能產生的原因及去產能的過程都值得我們去研究和總結。20世紀七八十年代,美國經濟“滯漲”期間出現了較嚴重的鋼鐵產能過剩問題,經歷了一段較長時間的去產能過程,取得了較好的成績,美國這一時期的相關措施對我們當前去產能有一定的借鑒意義。
受經濟周期性運行的影響,20世紀七八十年代,美國戰后奉行的“凱恩斯主義”失靈,經濟陷入“滯漲”,這一時期,由于戰后重建帶來的巨大需求逐漸消失、美國鋼鐵企業在全球的競爭力相對下降、美國國內產業政策重心開始轉移等原因,美國鋼鐵行業出現產能過剩。美國化解過剩產能主要是依靠市場手段,政府主要發揮及時的政策引導和支持作用,必要時也會出臺政策干預,主要包括以下幾方面措施:
充分發揮市場作用,引導鋼鐵企業實現大量兼并重組。美國政府尊重并重視發揮市場“無形之手”的作用,引導鋼鐵企業順應市場的發展規律進行結構調整,消化落后產能。在市場規律的作用下,因嚴重虧損無法維持下去的企業不得不倒閉或申請破產保護,降低了對鋼鐵市場的低效率供給,同時,在市場競爭中存活下來的企業不斷整合資源,通過收購、兼并等方式,提升了企業規模和行業競爭度,改善了成本結構,進一步增強了競爭力。在這一過程中,美國政府主要發揮“守夜人”的作用,在制度設計、法律環境、信息披露等領域提供公共服務,簡化行政審批程序和流程,有效降低企業重組的交易成本,大幅提高美國鋼鐵企業的勞動生產率。
從“需求拉動供給”到“供給創造需求”,加快產業轉型升級步伐。二戰結束后至20世紀70年代以前,美國政府的經濟政策以“凱恩斯主義”為主要指導,著重解決需求側問題,利用政府投資拉動經濟增長,但長期依靠投資來刺激供給增長,將帶來較高的通貨膨脹,往往導致在經濟運行的下一個周期里出現產能過剩。1981年,里根擔任美國第40任總統后,落實競選中許下的轉變經濟政策的承諾,以供給學派和貨幣學派的理論為主要指導,奉行“供給創造需求”的總體政策,以推動鋼鐵行業產品和技術升級為主要突破口來化解過剩產能。同時,通過大力發展服務業和高新技術產業,加快經濟重心向第三產業轉移的速度,第三產業的發展降低了工業部門的生產波動對經濟整體穩定性的沖擊,逐步化解鋼鐵行業過剩產能的負面效應。
統籌協調,綜合運用多種措施化解過剩產能。在財稅政策方面,實施有效的稅收減免和優惠政策,激勵企業淘汰落后產能,必要時向鋼鐵企業給予經費支持和政策優惠。比如,變相降低企業稅負,鼓勵企業更新設備。在產能削減方面,實施“汽車自愿限額協議”和“鋼材自愿限額協議”,降低對鋼鐵原材料的需求。先后投入數十億美元淘汰效率低的老舊設備,應用噴煤技術以減少焦炭用量。提高鋼鐵行業在能源消耗及綠色環保等方面的標準,逐步關停達不到相應標準的鋼鐵企業。在投資與貿易政策方面,鼓勵外國資本進入美國鋼鐵領域,促進美國鋼鐵企業更新改造。對進口鋼材實施關稅配額保護和行政許可制度,促進政府及時了解鋼材貿易信息和變化趨勢,為美國鋼鐵業結構調整和增強競爭力贏得了時間。在國際產能合作方面,加強對“走出去”的服務和指導等方式,在20世紀80年代末將鋼鐵、造船等粗放型重工業轉移到亞洲“四小龍”等新興工業化國家和地區。
產能過剩是世界經濟發展過程中的一種普遍存在的經濟現象,尤其是在經濟危機造成市場需求不足后,容易成為一個突出問題。美國鋼鐵行業去產能的措施,對今天的中國有如下啟示:
增強戰略自信,從容應對當前面臨的國內外挑戰。去產能是一項長期性工作,不可能一步到位地實現“大躍進”式的斷崖式削減。面對國內挑戰,要著力推進供給側結構性改革,推動轉方式、調結構,不應因為受到來自美國等發達國家的外部壓力而打亂現有的工作部署與節奏,更不應該接受超出我能力范圍的不切實際和不合理的要求。面對國際挑戰,一是要認識到推動世界經濟復蘇是解決產能過剩問題的根本出路,為此世界各主要經濟體應加強宏觀經濟政策協調,使用包括貨幣、財政和結構性改革在內的所有政策工具促進經濟增長,為擴大有效需求提供動力；二是保持積極開放的態度,通過對話談判的方法來解決分歧,通過友好協商來消除誤解,共謀妥善解決產能過剩這一世界性問題的良策,避免經濟問題“政治化”；三是加強宣傳引導,積極回應各方關切,定期對外介紹在化解鋼鐵產能過剩方面的措施和階段性成果,營造良好的國際輿論環境。
充分發揮市場的決定性作用,強化企業主體責任。利用市場“無形之手”在資源配置中的決定性作用,倒逼相關企業激活追求更多利潤和更高效率的潛能,分步驟分類別地采取措施:一是針對因經濟周期運行引發需求相應下滑而造成鋼鐵產能過剩的企業,應調動企業的自主性和積極性,花大力氣加快轉型升級和結構調整,提高企業研發、生產和服務的智能化水平,增強產品的競爭力；二是針對有較強競爭優勢的鋼鐵企業,尤其是龍頭鋼鐵企業和在區域具有重要影響力的鋼鐵企業,鼓勵其通過多種形式的兼并重組,增強行業競爭力和集中度；三是針對資源能源高消耗、治污能力差、技術升級無望和難以提升附加值的鋼鐵企業,要敢于利用市場的優勝劣汰機制逐步實現市場出清。
加強中央與地方之間的統籌協調和監督落實,執行好鋼鐵行業去產能各類指導意見。當前,我們主要不是不知道“怎么做”,而是如何確保“做下去”,這需要中央和地方之間在統籌協調和監督落實上下功夫:要在政績考評指標上為地方有針對性地“松綁”,加大對因去產能而財政收入壓力較大地區的政策支持力度等；地方應科學制訂符合地區實際情況的操作細則,以放長眼光的魄力降低投資沖動,統籌推進各項工作；在監督落實方面,注重引入第三方機構評估各地區任務完成情況,適時開展專項督察工作。
繼續重視利用海外市場,推進國際產能合作。積極為有條件“走出去”的企業提供政策指導、風險提示、信息共享和信貸支持等便利條件,充分發揮現有多雙邊經濟合作機制的作用,實現中國企業“走出去”步伐與重點投資國產業規劃之間的有效銜接,鼓勵企業借中國與“一帶一路”沿線國家開展合作的東風,發現好的項目,降低潛在風險,積極探尋與投資對象國有關企業開展雙邊或多方國際產能合作的契合點,最終實現優勢互補、互利共贏。