在中央反復(fù)表態(tài)嚴(yán)防地方債無(wú)序增長(zhǎng)的背景下，PPP清理整頓風(fēng)暴愈演愈烈，迄今為止涉及金額最大的一批退庫(kù)、整頓結(jié)果出爐。日前，財(cái)政部金融司披露了各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作的情況。數(shù)據(jù)顯示，截至4月23日，全國(guó)36個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開(kāi)展了PPP項(xiàng)目集中清理工作，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元。這意味著，自去年11月財(cái)政部發(fā)文明確要對(duì)PPP入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行集中清理至今半年的時(shí)間內(nèi)，各地共有約5萬(wàn)億元的項(xiàng)目因各種問(wèn)題需要整改甚至直接被“退庫(kù)”。
清退風(fēng)暴全面來(lái)臨
這一輪PPP項(xiàng)目清退、整頓風(fēng)暴已經(jīng)席卷至各行各業(yè)。具體來(lái)說(shuō)，退庫(kù)項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的51.9%、占退庫(kù)項(xiàng)目總投資額的63.8%。而在需要整改項(xiàng)目中，除市政工程、交通運(yùn)輸類外，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目問(wèn)題也較為突出，這三類合計(jì)占整改項(xiàng)目總數(shù)的57.3%；從項(xiàng)目投資額來(lái)看，整改項(xiàng)目中投資額前三位依舊是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合這三大類，合計(jì)占整改項(xiàng)目投資額的70.6%。值得注意的是，不論是退庫(kù)項(xiàng)目還是整改項(xiàng)目，單位體量最大的類別都是交通運(yùn)輸類，退庫(kù)、整改單個(gè)項(xiàng)目平均投資額分別高達(dá)23億元、36億元。而且，被退庫(kù)的項(xiàng)目中，有近兩成、291個(gè)已經(jīng)走到了執(zhí)行階段，涉及投資額2454億元。
從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，目前被退庫(kù)項(xiàng)目中政府付費(fèi)類項(xiàng)目559個(gè)、投資額5289億元，分別占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的33%、29.9%；使用者付費(fèi)類項(xiàng)目606個(gè)、投資額5653億元，分別占35.7%和31.9%；可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目530個(gè)、6773億元，占比為31.3%、38.2%。
值得注意的是，在被要求整改和退庫(kù)的項(xiàng)目中，不乏涉及央企的重大項(xiàng)目，其中包括中國(guó)建筑、中國(guó)鐵建等，而此次被財(cái)政部指出存在瑕疵的PPP項(xiàng)目中，還涉及中國(guó)中冶下屬公司、中國(guó)中鐵、中國(guó)交建下屬公司以及中國(guó)光大國(guó)際集團(tuán)等。
整頓直指項(xiàng)目亂象
在業(yè)內(nèi)看來(lái)，這一輪整頓風(fēng)暴的起因，正是不少地區(qū)屢禁不止的PPP亂象。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清曾一針見(jiàn)血地指出，財(cái)政部早已明確地方每年用于支付和補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的支出不能超出一般公共預(yù)算支出的10%，但地方實(shí)際執(zhí)行的時(shí)候卻成了“一窩蜂”，恨不得什么都做PPP。
針對(duì)上述情況，去年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，要求各級(jí)財(cái)政部門及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，并劃定了PPP退庫(kù)、清理的時(shí)間底限，明確各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于今年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。
而在今年4月，財(cái)政部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，直接將84個(gè)PPP項(xiàng)目剔除出國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目名單，并要求另外存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目抓緊督促整改。值得一提的是，上述89個(gè)整改項(xiàng)目涉及5個(gè)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)大項(xiàng)目，總投資約567.2億元，整改原因是運(yùn)作不規(guī)范，包括投資319億元的河北省保定市易縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)PPP項(xiàng)目，投資約148.3億元的陜西省西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項(xiàng)目，投資48.8億元的黑龍江省撫遠(yuǎn)市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目等。
首經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳及告訴北京商報(bào)記者，一些二三線城市不顧實(shí)際需求，明明人口輸出大于流入，即人口規(guī)模越來(lái)越小，卻執(zhí)意花費(fèi)較大經(jīng)費(fèi)、成本修建地鐵，最終因?yàn)榉N種原因被叫停。
還有分析指出，盡管PPP模式已經(jīng)推廣了較長(zhǎng)時(shí)間，但不少地方政府沒(méi)有形成技術(shù)官員體系，由于經(jīng)驗(yàn)不足，某些PPP項(xiàng)目從一開(kāi)始就不規(guī)范，后期更難以落地，這或許也是此輪整頓瞄準(zhǔn)的病灶之一。
PPP邊界漸明
“推廣PPP模式的初衷是由政府帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目中，但近年來(lái)地方政府通過(guò)明股實(shí)債、承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承諾最低收益等方式借PPP模式變相舉債，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，陳及表示，這次清理PPP項(xiàng)目庫(kù)有效防止了PPP異化為新的融資平臺(tái)，從而有利于防范隱性債務(wù)。他進(jìn)一步指出，除了不合規(guī)外，這次清理出庫(kù)的項(xiàng)目也有部分是地方政府希望主動(dòng)清退，以騰出財(cái)力空間操作更急需的PPP項(xiàng)目。
而在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔看來(lái)，這次清退整改旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏、變異問(wèn)題，進(jìn)一步提高項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，更好地接受社會(huì)監(jiān)督。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，項(xiàng)目庫(kù)有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。”孫潔表示。
據(jù)悉，財(cái)政部近日發(fā)文強(qiáng)調(diào)，對(duì)無(wú)法繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)終止實(shí)施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進(jìn)。對(duì)于已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)針對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，做到合法合規(guī)；終止實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過(guò)友好協(xié)商或法律救濟(jì)途徑妥善解決，切實(shí)維護(hù)各方合法權(quán)益。
清退風(fēng)暴全面來(lái)臨
這一輪PPP項(xiàng)目清退、整頓風(fēng)暴已經(jīng)席卷至各行各業(yè)。具體來(lái)說(shuō)，退庫(kù)項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的51.9%、占退庫(kù)項(xiàng)目總投資額的63.8%。而在需要整改項(xiàng)目中，除市政工程、交通運(yùn)輸類外，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目問(wèn)題也較為突出，這三類合計(jì)占整改項(xiàng)目總數(shù)的57.3%；從項(xiàng)目投資額來(lái)看，整改項(xiàng)目中投資額前三位依舊是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合這三大類，合計(jì)占整改項(xiàng)目投資額的70.6%。值得注意的是，不論是退庫(kù)項(xiàng)目還是整改項(xiàng)目，單位體量最大的類別都是交通運(yùn)輸類，退庫(kù)、整改單個(gè)項(xiàng)目平均投資額分別高達(dá)23億元、36億元。而且，被退庫(kù)的項(xiàng)目中，有近兩成、291個(gè)已經(jīng)走到了執(zhí)行階段，涉及投資額2454億元。
從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，目前被退庫(kù)項(xiàng)目中政府付費(fèi)類項(xiàng)目559個(gè)、投資額5289億元，分別占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的33%、29.9%；使用者付費(fèi)類項(xiàng)目606個(gè)、投資額5653億元，分別占35.7%和31.9%；可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目530個(gè)、6773億元，占比為31.3%、38.2%。
值得注意的是，在被要求整改和退庫(kù)的項(xiàng)目中，不乏涉及央企的重大項(xiàng)目，其中包括中國(guó)建筑、中國(guó)鐵建等，而此次被財(cái)政部指出存在瑕疵的PPP項(xiàng)目中，還涉及中國(guó)中冶下屬公司、中國(guó)中鐵、中國(guó)交建下屬公司以及中國(guó)光大國(guó)際集團(tuán)等。
整頓直指項(xiàng)目亂象
在業(yè)內(nèi)看來(lái)，這一輪整頓風(fēng)暴的起因，正是不少地區(qū)屢禁不止的PPP亂象。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清曾一針見(jiàn)血地指出，財(cái)政部早已明確地方每年用于支付和補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的支出不能超出一般公共預(yù)算支出的10%，但地方實(shí)際執(zhí)行的時(shí)候卻成了“一窩蜂”，恨不得什么都做PPP。
針對(duì)上述情況，去年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，要求各級(jí)財(cái)政部門及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，并劃定了PPP退庫(kù)、清理的時(shí)間底限，明確各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于今年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。
而在今年4月，財(cái)政部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，直接將84個(gè)PPP項(xiàng)目剔除出國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目名單，并要求另外存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目抓緊督促整改。值得一提的是，上述89個(gè)整改項(xiàng)目涉及5個(gè)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)大項(xiàng)目，總投資約567.2億元，整改原因是運(yùn)作不規(guī)范，包括投資319億元的河北省保定市易縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)PPP項(xiàng)目，投資約148.3億元的陜西省西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項(xiàng)目，投資48.8億元的黑龍江省撫遠(yuǎn)市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目等。
首經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳及告訴北京商報(bào)記者，一些二三線城市不顧實(shí)際需求，明明人口輸出大于流入，即人口規(guī)模越來(lái)越小，卻執(zhí)意花費(fèi)較大經(jīng)費(fèi)、成本修建地鐵，最終因?yàn)榉N種原因被叫停。
還有分析指出，盡管PPP模式已經(jīng)推廣了較長(zhǎng)時(shí)間，但不少地方政府沒(méi)有形成技術(shù)官員體系，由于經(jīng)驗(yàn)不足，某些PPP項(xiàng)目從一開(kāi)始就不規(guī)范，后期更難以落地，這或許也是此輪整頓瞄準(zhǔn)的病灶之一。
PPP邊界漸明
“推廣PPP模式的初衷是由政府帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目中，但近年來(lái)地方政府通過(guò)明股實(shí)債、承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承諾最低收益等方式借PPP模式變相舉債，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，陳及表示，這次清理PPP項(xiàng)目庫(kù)有效防止了PPP異化為新的融資平臺(tái)，從而有利于防范隱性債務(wù)。他進(jìn)一步指出，除了不合規(guī)外，這次清理出庫(kù)的項(xiàng)目也有部分是地方政府希望主動(dòng)清退，以騰出財(cái)力空間操作更急需的PPP項(xiàng)目。
而在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔看來(lái)，這次清退整改旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏、變異問(wèn)題，進(jìn)一步提高項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，更好地接受社會(huì)監(jiān)督。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，項(xiàng)目庫(kù)有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。”孫潔表示。
據(jù)悉，財(cái)政部近日發(fā)文強(qiáng)調(diào)，對(duì)無(wú)法繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)終止實(shí)施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進(jìn)。對(duì)于已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)針對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，做到合法合規(guī)；終止實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過(guò)友好協(xié)商或法律救濟(jì)途徑妥善解決，切實(shí)維護(hù)各方合法權(quán)益。