7月13日，人民銀行研究局局長徐忠博士發(fā)表專欄文章，指出積極財政政策不夠積極，財政是國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。在當(dāng)前形勢下，財政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能，“沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓”。
據(jù)第一財經(jīng)7月17日報道，隨后，一篇由財政系統(tǒng)人士“青尺”所著的的文章，對徐忠的觀點作出了一些回應(yīng)。文中稱，不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來；“舉債安排的支出與通過財政收入安排的支出都是掏出真金白銀”；財政政策與貨幣政策應(yīng)當(dāng)緊密配合，從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調(diào)制定政策和確定力度等。
文中還指出，金融機構(gòu)在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產(chǎn)生幻覺和弱勢的“傻白甜”。
以下財政官員文章全文：
人民銀行研究局局長徐忠博士發(fā)表專欄文章，認(rèn)為積極財政政策不夠積極，財政對防范金融風(fēng)險有更大責(zé)任，并要注意一些問題。總的來看，不少觀點是值得借鑒的，但是可商榷之處也有很多，有的引起了較大爭議。本文簡要進行幾點探討。
積極財政政策等于提高赤字率嗎？
財政赤字通常理解就是收支差額，但是各國財政收支的口徑有一些差別，赤字口徑因此亦有所不同。簡單地用赤字率衡量積極財政政策，可適用于一般經(jīng)濟評論場合，但對于專門研究財政體制和政策來說，是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/span>
媒體、學(xué)術(shù)界和金融機構(gòu)對中國財政赤字口徑的討論由來已久，一些“看不懂財政報表”的人大代表和財經(jīng)研究者也提出過計算赤字的修正方法，得出過不同的“實際赤字率”。這些分析各有一定道理，歸納來看，這些“實際赤字率”和官方赤字率的差別主要在于：第一，官方赤字沿用一般公共預(yù)算(原稱公共財政預(yù)算)新增債務(wù)規(guī)模的口徑，這個口徑是比較小的；第二，由于中央和很多地方財政設(shè)有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，有些地方有年度間結(jié)轉(zhuǎn)資金，通過凈調(diào)入這些資金可彌補一部分收支差額，可以視為不同年度之間赤字的調(diào)劑，減少了官方赤字的波動；第三，預(yù)算法修訂后按照“四本預(yù)算”(即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算)的規(guī)定，廣義上赤字還應(yīng)考慮政府性基金預(yù)算的收支差額(即地方政府專項債務(wù))。此外，以前地方政府在預(yù)算之外的舉債融資，常被認(rèn)為應(yīng)計入廣義上赤字，但是很難追溯和準(zhǔn)確統(tǒng)計。
查閱2018年預(yù)算報告，我們可以看到有關(guān)線索：“統(tǒng)籌收入、赤字、專項債務(wù)和調(diào)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，適度擴大財政支出規(guī)模”。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發(fā)生變化，但財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。
財政注資金融機構(gòu)是虛假的嗎？
徐博士文中有一個很吸引眼球的論點是，“現(xiàn)有國有金融企業(yè)的國有資本在很大程度上是不真實的。之前的歷次注資，財政并沒有真正掏錢。特別國債實際是在央行的幫助下財政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資”。這種說法恐怕讓海內(nèi)外投資者大跌眼鏡，甚至產(chǎn)生誤解。
事實上，財政當(dāng)局的資產(chǎn)負(fù)債表擴張是受限的，舉債安排的支出與通過財政收入安排的支出都是掏出真金白銀，除了對舉債形成的支出往往要增加一些限制之外，資金本身并無區(qū)別；而貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表的伸縮度極大，由于存在印鈔稀釋貨幣的能力，對其“慷慨掏錢”則需要高度警惕。只要中央政府沒有窮到打白條掛賬的地步，質(zhì)疑中央財政沒有真正掏錢，這種說法是很不專業(yè)的。
1998年全國財政收入只有9800多億元，發(fā)行2700億元特別國債不是一個小數(shù)。回過頭來看，當(dāng)時設(shè)計出一整套合乎市場經(jīng)濟規(guī)律的注資方案，是值得稱道的。放到今天來看，財政發(fā)債注資商業(yè)銀行，舉債的同時形成收益率較高的資產(chǎn)，同時央行釋放流動性，緩解資金面緊張，實屬十分正常的協(xié)同操作。只不過20年前市場主體和手段有限，定向發(fā)行國債、降準(zhǔn)備金率和被注資的對象都同為四大行而已。
當(dāng)年財政注資銀行，就是加大積極財政政策力度的重要體現(xiàn)，后來財政對于商業(yè)銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續(xù)的特別國債及付息，到后來銀行不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)為優(yōu)質(zhì)債權(quán)，這些都是實實在在的錢和權(quán)益，最后承擔(dān)者是全體納稅人，豈能轉(zhuǎn)身一筆勾銷變成了靠銀行自己和央行“幫助”呢？進一步設(shè)想，若1998年不采取這個注資方案，解決問題還有幾種可能：央行直接“放水”當(dāng)出資人，財政擠掉大量民生支出用于注資銀行，財政以高息舉債注資而后用更多的財政收入償還；如果采取這些做法，最終利益受損的是誰呢？
金融機構(gòu)是地方政府債務(wù)問題的受害者嗎？
徐博士文中認(rèn)為，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險，將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁金融部門；同時，金融機構(gòu)對地方政府處于弱勢，由于財稅改革落實不到位，金融機構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。筆者認(rèn)為，上述說法有失偏頗。
首先，金融機構(gòu)在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產(chǎn)生幻覺和弱勢的“傻白甜”。地方政府不規(guī)范舉債的各類形式、各個環(huán)節(jié)，幾乎都有不同類型金融機構(gòu)參與，其包裝操作之復(fù)雜，遠超出基層財政部門的工作水平。在以前地方舉債處于灰色地帶的情況下，不可能在像發(fā)行政府債券一樣明面上公平競爭，金融機構(gòu)在幫助地方政府融資時，自然設(shè)計對自己最有利的方案，既要確保剛性兌付，又要將自身收益最大化?？紤]到地方政府融資沖動十分強烈，難說雙方究竟孰強孰弱，甚至在預(yù)算法修訂和地方債清理規(guī)范之后，還有金融機構(gòu)強勢要求地方政府違法違規(guī)對非政府債務(wù)進行擔(dān)保。
在地方政府債務(wù)野蠻生長時期，金融市場產(chǎn)生了大批“高收益、低風(fēng)險”的產(chǎn)品，扭曲了市場定價，擠占了投向?qū)嶓w經(jīng)濟的金融資源；規(guī)范地方政府債務(wù)管理是對這種扭曲的強力糾正，不可避免給地方政府和金融機構(gòu)帶來陣痛。地方政府處置存量債務(wù)風(fēng)險，的確應(yīng)當(dāng)分類妥善處理，防范處置風(fēng)險的風(fēng)險。對劃入企業(yè)債務(wù)、未納入政府債務(wù)的存量債務(wù)，應(yīng)積極穩(wěn)妥采取措施，加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)營水平，增強償債能力。
但是需要指出的是：即使一些地方政府有意壓低納入政府債務(wù)的存量債務(wù)，也更多出于政績考核和風(fēng)險指標(biāo)的考慮，而不是有意賴賬不還，等著違約。因為基于中國國情和政治現(xiàn)實，特別是突出防范重大風(fēng)險的背景下，地方政府是不愿意看到轄內(nèi)任何企業(yè)發(fā)生債務(wù)違約的，無論融資平臺公司、國有企業(yè)，哪怕是民營企業(yè)。
真正需要防范的是另一種傾向，就是站在金融機構(gòu)的立場上，以防范金融風(fēng)險為借口要求地方政府兜底，對不該擔(dān)?；蚓戎碾[性債務(wù)提供保護。這種做法延續(xù)了對金融市場的扭曲，不利于打破剛性兌付。尤其是提供保護的潛在手法，同樣能給新增隱性債務(wù)打開方便之門，刺激金融機構(gòu)繼續(xù)“創(chuàng)新”，助長地方違規(guī)舉債融資。這種現(xiàn)象更為隱蔽，危害更大。
如何向大國財政與大國央行轉(zhuǎn)變
隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟體，財政政策和貨幣政策制定者都面臨著重大挑戰(zhàn)，主要是如何從小國趕超視角轉(zhuǎn)向大國主動視角看待問題。
財政方面，自十八屆三中全會以來，從現(xiàn)代國家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革舉措已經(jīng)擬定了路線圖，但還有很長的路要走。在推進改革和規(guī)范制度的過程中，用財政資金支付一些成本是合理且必要的，但財政資金絕不是彌補部門和地方既得利益的“唐僧肉”，不能認(rèn)為過去存在的即是合理的。“對地方債務(wù)控制后，財政政策不可能積極，所以要增加中央赤字”、“金融去杠桿導(dǎo)致金融機構(gòu)資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，就要財政加大注資力度”，上述政策建議邏輯上顯得草率。即使積極財政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融機構(gòu)注資是不是優(yōu)先選項，也需要慎重研究。
央行方面，雖然人民幣國際化進程積極推進，央行在全球貨幣政策協(xié)調(diào)中的作用不斷增強，但人民幣的國際地位滯后于中國經(jīng)濟的國際地位，利率、匯率市場化水平與國內(nèi)外期望還有不小距離。比現(xiàn)實差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬于小國央行的特征。
誠然，中國實施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解?？勺屓诉z憾的是，一些內(nèi)部專業(yè)人士主觀上對中央銀行的獨立性和權(quán)威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕跡。最典型的莫過于在《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)中注意到“財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)”，卻有些忽略前半句“按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則”，還提出“授權(quán)人民銀行或其他部門來履行出資人職責(zé)”。了解上世紀(jì)90年代商業(yè)銀行呆壞賬歷史的人，可以體會到《指導(dǎo)意見》中這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業(yè)銀行意味著多大的倒退。
總而言之，財政政策與貨幣政策應(yīng)當(dāng)緊密配合，從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調(diào)制定政策和確定力度。在推進國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，財政和央行要有所為、有所不為，在法治化和市場化的框架下，各司其職，權(quán)責(zé)匹配，自己不亂作為，也不要求對方亂作為，這才是對人民根本利益負(fù)責(zé)任的做法。