鄉(xiāng)村振興需要真刀真槍地干，也需要真金白銀的投入。萬(wàn)億級(jí)的土地出讓收入成為一個(gè)重要的資金來(lái)源。
近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，健全多元投入保障機(jī)制，提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，制定調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例的政策性意見，所籌集資金用于支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
一個(gè)問(wèn)題隨之而來(lái)，當(dāng)前土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是多少？
近年來(lái)，中央政府不斷出臺(tái)規(guī)范地方土地收入支出的規(guī)定。如財(cái)政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定，從2008年1月1日起，地方各級(jí)財(cái)政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他相關(guān)規(guī)定還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。
財(cái)政部和教育部2011年發(fā)文規(guī)定，從土地出讓收益中計(jì)提的教育資金，實(shí)行專款專用，重點(diǎn)用于農(nóng)村(含縣鎮(zhèn)，下同)學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村基礎(chǔ)教育)學(xué)校的校舍建設(shè)和維修改造、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置等項(xiàng)目支出，具體包括前期工作費(fèi)、工程施工費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)和不可預(yù)見的費(fèi)用等。各地區(qū)在保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展需要的前提下，計(jì)提的教育資金仍有富余的，可以將教育資金用于城市基礎(chǔ)教育的上述相關(guān)開支。
這意味著，土地出讓收益中將應(yīng)有35%的比例用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)。
既然是按照土地出讓收益的比例來(lái)安排經(jīng)費(fèi)，首先要知道地方政府土地出讓收益有多少。一般而言，土地出讓收益為土地出讓收入總額減去征地拆遷等成本性支出的差額。
《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》中曾提供過(guò)2003年至2008年間地方政府的土地純收益，但在2009年后這一數(shù)據(jù)便不再涉及。這一做法也造成了近年來(lái)官方數(shù)據(jù)的缺失，客觀上對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題的研究造成了一定障礙。
第一財(cái)經(jīng)記者統(tǒng)計(jì)，從1999年至2015年，這17年全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元，年均1.6萬(wàn)億元。2016年全國(guó)土地出讓收入總額為37457億元，2017年這一數(shù)據(jù)猛增至52059億元。
財(cái)政部9月12日發(fā)布“2018年8月財(cái)政收支情況”顯示，2018年前八個(gè)月全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入37009億元，同比增長(zhǎng)36.4%。
以此統(tǒng)計(jì)，從1999年至2018年8月，20年的時(shí)間里全國(guó)土地出讓收入總額約為40萬(wàn)億。
上述土地出讓收入為“毛收入”，包含征地拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出等，這類支出為政府在征收、儲(chǔ)備、整理土地等環(huán)節(jié)先期墊付的成本。
減去上述成本性支出，地方政府能夠獲得的“純收益”有多少？
第一財(cái)經(jīng)記者查閱官方資料后統(tǒng)計(jì)出，自2003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元， 這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。
而從2003年到2014年，這期間的土地出讓總收入約為23.55萬(wàn)億元，總體來(lái)看，這12年間土地出讓純收益占到出讓收入總額的29.9%。
由于近些年來(lái)征地拆遷等成本上升，土地出讓純收益的占比會(huì)有所下降。
財(cái)政部發(fā)布的《2014年全國(guó)土地出讓收支情況》顯示，扣除成本性支出后，當(dāng)年形成的土地出讓收益為8987.93億元，同比增長(zhǎng)13.3%，占全國(guó)土地出讓收入20.9%。
一位不愿透露姓名的土地專家對(duì)記者表示，也不排除地方政府會(huì)做低土地出讓純收益的可能，一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用于上述四大項(xiàng)目的開支。地方為了多留，可能會(huì)將很多其他費(fèi)用統(tǒng)計(jì)到成本中，比如對(duì)地塊周邊進(jìn)行綠化，修建市政道路等。
比如一條道路的修建原本應(yīng)由財(cái)政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級(jí)開發(fā)過(guò)程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實(shí)際上地方借此減少了財(cái)政支出，相當(dāng)于增加了財(cái)力。
土地出讓收益的總數(shù)大約有多少逐漸明晰，但與收入數(shù)據(jù)較為公開透明相比，目前很少有地方政府公布這筆收入的支出詳情。
此前一個(gè)較為公認(rèn)的說(shuō)法是，土地出讓收益大多數(shù)被用于城市建設(shè)，支撐了國(guó)內(nèi)主要城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
《2014年全國(guó)土地出讓收支情況》顯示，2014年土地出讓收入用于城市建設(shè)支出4063.02億元，占非成本性支出56%。用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2435.49億元，占非成本性支出33.6%。
2012年，時(shí)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的韓俊曾在《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬(wàn)億元，到2011年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。
韓俊在文中表示，在符合國(guó)家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。
按照當(dāng)前一年幾千億元的土地出讓收益來(lái)計(jì)算，如果用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)比例能夠提高十個(gè)百分點(diǎn)，那么涉及到的資金就多達(dá)數(shù)百億元。
不過(guò)，近年來(lái)地方政府在土地出讓支出管理方面時(shí)常出現(xiàn)不盡規(guī)范的做法。《2014年全國(guó)土地出讓收支情況》指出，有的地方不按規(guī)定及時(shí)足額支付被征地農(nóng)民拆遷補(bǔ)償款，有的地方挪用土地出讓收入修建樓堂館所、購(gòu)買公務(wù)用車、發(fā)放津貼補(bǔ)貼獎(jiǎng)金、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)支出、為融資平臺(tái)公司注資，有的地方土地出讓支出預(yù)算編制比較粗放，在預(yù)算執(zhí)行中隨意追加支出等。