盡管中央下調了今年GDP增速，但穩投資的預期并未改變。政府工作報告提出要有序推進政府和社會資本合作，并適當降低基礎設施等項目資本金比例，這大大提升了社會的投資能力。
據悉，2017年92號文以后，PPP項目實際資本金比例從1%左右提高到了20%~30%，資本金相比之前增長了幾十倍，在地方財政“吃緊”的背景下，資本金的增加，使PPP進入了速凍期。
對此，中投咨詢政府與公共咨詢事業部咨詢總監周偉在接受采訪時表示，此舉可以有效緩解嚴監管下社會資本參與PPP項目的自有資金出資壓力，有望拓寬PPP項目的融資渠道，為穩投資、穩增長創造良好政策環境。
部分項目下調
“從政府工作報告內容看，今年地方政府從事基礎設施項目資本金會有所下調，但并非會降低所有項目的資本金，大部分項目應該還是按照原來的資本金出資比例操作。”3月15日，一位PPP從業人士預測。
該人士分析，從目前地方融資能力看，預計資本金采取適當降低的領域包括環保、水務、教育等主要依靠政府財政投資，且沒有社會收益的公益性項目，此舉也是降低地方政府的財政支出壓力。
記者了解到，2017年財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，被稱為史上最嚴的PPP法規，其中重要一條內容就是加強對資本金的管理。
按照要求，政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。
對此，上述人士分析，92號文中的新政策、新法規并不多，其重點是加強了監管和執行。“比如，關于項目資本金的規定，其實以前的政策中也有明確規定，問題是在以前監管寬松的環境下實際項目資本金占項目總投資的比例不足1%，銀行對此是知道的并實質接受了，也一直為PPP項目提供貸款。”
不過這種情況在92號文出臺后發生了變化。
“92號文要求加強對PPP項目的監管，并要求項目資本金比例20%~30%必須到位，這對社會資本尤其是民營資本來說，它是沒有能力提供如此規模的資本金的。同時銀行嚴格執行貸款條件后，也會停止不符合資本金要求的項目貸款，導致部分PPP項目發生資金鏈斷裂的情況。”上述人士告訴記者。
在實際操作中，我們可以看看資本金增加對社會資本來說，需要付出的成本有多大？
舉例而言，按照當前PPP約6萬億元的投資規模計算，如果資本金從最初的1%提高到20%~30%，那么每年將會額外多支出1200億元，假如每個項目平均期限是20年，粗略計算就要額外多付2.4萬億元。
對于上述現象，北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥在接受采訪時表示，從2014年到2017年PPP經歷了四年的高速發展。2017年底財政部出臺了92號文，國資委出臺了192號文等政策，使PPP發展進入了冷凍期。2018年PPP政策深度調整后，地方政府、社會資本方、金融機構和PPP其他相關方都付出了極大代價，PPP的效果大打折扣。
在金永祥看來，資本金制度出臺后的多年里并沒有得到嚴格執行，絕大多數項目資本金都沒有到位。“此外，以往的資本金制度只對項目建設期有約束，不對運營期有約束，但PPP項目包括運營，所以受資本金制度的約束比其他項目都大得多，受到的傷害也最大。未來如果要調整資本金出資比例，可以綜合考慮各方因素。”
從事PPP咨詢業務20多年的金永祥認為，目前應該降低資本金的項目領域和上述人士預測相似。“除了降低資本金，還應該盡量多發行PPP專項債，過去五年的實踐經驗證明，PPP是提高效率的有效投資方式。”金永祥說。
按照政府工作報告要求，今年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，合理擴大專項債券使用范圍，未來隨著專項債規模的擴大，地方政府的融資問題也或將得到緩解。
政府穩投資需求
如果資本金下調，對于地方政府的投資能力也是一個利好。
兩會期間，國家發改委主任何立峰在答記者問時表示，中國投資未來的重點在精準投資，中國不必要也沒有可能去搞“大水漫灌”。向關鍵領域精準發力將是2019年的投資關鍵詞。
金永祥分析，降低資本金比例，是對現行政策的合理校正，將大大提升社會資本的投資能力，為穩投資、穩增長創造良好政策環境。
政府工作報告提出，今年完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程。
作為國務院穩投資的一項重大戰略部署，PPP模式備受關注。財政部日前印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。
財政部金融司有關負責人表示，規范有序推進PPP項目實施，能夠有效激發市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效。但實踐中，一些地方在對PPP的認識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。
據財政部PPP中心數據統計，截至2019年1月，PPP項目管理庫項目落地率55.1%，開工率47.4%，這意味著超半數的項目進入執行階段。
為了規范PPP項目資本金，《實施意見》強調不得出現“以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的”，同時鼓勵“引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度，拓寬項目資本金來源”。
周偉分析，《實施意見》明確要求規范管理PPP項目資本金和其他資金融資，也就是說只有“規范”才能從本質解決“融資難”的問題。
據統計，目前全國2519個已實施PPP項目的行政區(包括省、市、縣三級)中，已有1144個行政區的PPP項目財政支出責任占比超過5%。
上述財政部金融司相關人士表示，限制這些地區新上政府付費項目，不僅有助于督促該地區統籌做好項目開發計劃和中長期財政規劃，防止中長期財政支出壓力過快增長，而且有助于發揮社會資本的專業優勢，充分挖掘PPP項目的潛在市場價值，提高市場化運營水平。
依據全國PPP綜合信息平臺數據，截止至2019年1月，PPP管理庫全部項目未來30年(2019年至2048年)的財政支出責任共計16.2萬億元，其中，一般公共預算支出責任12.7萬億元、政府性基金支出責任3.5萬億元。
對此，《實施意見》還指出當前融資過程中出現的“合同生效以入庫為條件、商業銀行貸款以入庫為條件”等現象。值得注意的是，當“入庫”的“去背書化”遇到了此前政策規定“項目不入庫不得安排列入預算”的條款，社會資本和金融機構具體如何轉變還期待市場的檢驗。