盡管中央下調(diào)了今年GDP增速，但穩(wěn)投資的預(yù)期并未改變。政府工作報(bào)告提出要有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，并適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，這大大提升了社會(huì)的投資能力。
據(jù)悉，2017年92號(hào)文以后，PPP項(xiàng)目實(shí)際資本金比例從1%左右提高到了20%~30%，資本金相比之前增長了幾十倍，在地方財(cái)政“吃緊”的背景下，資本金的增加，使PPP進(jìn)入了速凍期。
對此，中投咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周偉在接受采訪時(shí)表示，此舉可以有效緩解嚴(yán)監(jiān)管下社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的自有資金出資壓力，有望拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長創(chuàng)造良好政策環(huán)境。
部分項(xiàng)目下調(diào)
“從政府工作報(bào)告內(nèi)容看，今年地方政府從事基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金會(huì)有所下調(diào)，但并非會(huì)降低所有項(xiàng)目的資本金，大部分項(xiàng)目應(yīng)該還是按照原來的資本金出資比例操作。”3月15日，一位PPP從業(yè)人士預(yù)測。
該人士分析，從目前地方融資能力看，預(yù)計(jì)資本金采取適當(dāng)降低的領(lǐng)域包括環(huán)保、水務(wù)、教育等主要依靠政府財(cái)政投資，且沒有社會(huì)收益的公益性項(xiàng)目，此舉也是降低地方政府的財(cái)政支出壓力。
記者了解到，2017年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，被稱為史上最嚴(yán)的PPP法規(guī)，其中重要一條內(nèi)容就是加強(qiáng)對資本金的管理。
按照要求，政府和社會(huì)資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會(huì)資本長期運(yùn)營責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象。
對此，上述人士分析，92號(hào)文中的新政策、新法規(guī)并不多，其重點(diǎn)是加強(qiáng)了監(jiān)管和執(zhí)行。“比如，關(guān)于項(xiàng)目資本金的規(guī)定，其實(shí)以前的政策中也有明確規(guī)定，問題是在以前監(jiān)管寬松的環(huán)境下實(shí)際項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的比例不足1%，銀行對此是知道的并實(shí)質(zhì)接受了，也一直為PPP項(xiàng)目提供貸款。”
不過這種情況在92號(hào)文出臺(tái)后發(fā)生了變化。
“92號(hào)文要求加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，并要求項(xiàng)目資本金比例20%~30%必須到位，這對社會(huì)資本尤其是民營資本來說，它是沒有能力提供如此規(guī)模的資本金的。同時(shí)銀行嚴(yán)格執(zhí)行貸款條件后，也會(huì)停止不符合資本金要求的項(xiàng)目貸款，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目發(fā)生資金鏈斷裂的情況。”上述人士告訴記者。
在實(shí)際操作中，我們可以看看資本金增加對社會(huì)資本來說，需要付出的成本有多大？
舉例而言，按照當(dāng)前PPP約6萬億元的投資規(guī)模計(jì)算，如果資本金從最初的1%提高到20%~30%，那么每年將會(huì)額外多支出1200億元，假如每個(gè)項(xiàng)目平均期限是20年，粗略計(jì)算就要額外多付2.4萬億元。
對于上述現(xiàn)象，北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥在接受采訪時(shí)表示，從2014年到2017年P(guān)PP經(jīng)歷了四年的高速發(fā)展。2017年底財(cái)政部出臺(tái)了92號(hào)文，國資委出臺(tái)了192號(hào)文等政策，使PPP發(fā)展進(jìn)入了冷凍期。2018年P(guān)PP政策深度調(diào)整后，地方政府、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)和PPP其他相關(guān)方都付出了極大代價(jià)，PPP的效果大打折扣。
在金永祥看來，資本金制度出臺(tái)后的多年里并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，絕大多數(shù)項(xiàng)目資本金都沒有到位。“此外，以往的資本金制度只對項(xiàng)目建設(shè)期有約束，不對運(yùn)營期有約束，但PPP項(xiàng)目包括運(yùn)營，所以受資本金制度的約束比其他項(xiàng)目都大得多，受到的傷害也最大。未來如果要調(diào)整資本金出資比例，可以綜合考慮各方因素。”
從事PPP咨詢業(yè)務(wù)20多年的金永祥認(rèn)為，目前應(yīng)該降低資本金的項(xiàng)目領(lǐng)域和上述人士預(yù)測相似。“除了降低資本金，還應(yīng)該盡量多發(fā)行PPP專項(xiàng)債，過去五年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，PPP是提高效率的有效投資方式。”金永祥說。
按照政府工作報(bào)告要求，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，未來隨著專項(xiàng)債規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府的融資問題也或?qū)⒌玫骄徑狻?/span>
政府穩(wěn)投資需求
如果資本金下調(diào)，對于地方政府的投資能力也是一個(gè)利好。
兩會(huì)期間，國家發(fā)改委主任何立峰在答記者問時(shí)表示，中國投資未來的重點(diǎn)在精準(zhǔn)投資，中國不必要也沒有可能去搞“大水漫灌”。向關(guān)鍵領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力將是2019年的投資關(guān)鍵詞。
金永祥分析，降低資本金比例，是對現(xiàn)行政策的合理校正，將大大提升社會(huì)資本的投資能力，為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長創(chuàng)造良好政策環(huán)境。
政府工作報(bào)告提出，今年完成鐵路投資8000億元、公路水運(yùn)投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程。
作為國務(wù)院穩(wěn)投資的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，PPP模式備受關(guān)注。財(cái)政部日前印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)。
財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，能夠有效激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效。但實(shí)踐中，一些地方在對PPP的認(rèn)識(shí)上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。
據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年1月，PPP項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目落地率55.1%，開工率47.4%，這意味著超半數(shù)的項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。
為了規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金，《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)不得出現(xiàn)“以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的”，同時(shí)鼓勵(lì)“引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來源”。
周偉分析，《實(shí)施意見》明確要求規(guī)范管理PPP項(xiàng)目資本金和其他資金融資，也就是說只有“規(guī)范”才能從本質(zhì)解決“融資難”的問題。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)(包括省、市、縣三級(jí))中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%。
上述財(cái)政部金融司相關(guān)人士表示，限制這些地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，不僅有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃和中長期財(cái)政規(guī)劃，防止中長期財(cái)政支出壓力過快增長，而且有助于發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢，充分挖掘PPP項(xiàng)目的潛在市場價(jià)值，提高市場化運(yùn)營水平。
依據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截止至2019年1月，PPP管理庫全部項(xiàng)目未來30年(2019年至2048年)的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)16.2萬億元，其中，一般公共預(yù)算支出責(zé)任12.7萬億元、政府性基金支出責(zé)任3.5萬億元。
對此，《實(shí)施意見》還指出當(dāng)前融資過程中出現(xiàn)的“合同生效以入庫為條件、商業(yè)銀行貸款以入庫為條件”等現(xiàn)象。值得注意的是，當(dāng)“入庫”的“去背書化”遇到了此前政策規(guī)定“項(xiàng)目不入庫不得安排列入預(yù)算”的條款，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)具體如何轉(zhuǎn)變還期待市場的檢驗(yàn)。