從投資上看，2018年我國棚改投資1.74萬億元，2013~2017年全國棚改完成投資約6萬億元。開工規模的大幅縮減，直接影響棚改投資總量下降，進而影響上下游產業諸如水泥家電等的市場需求。

影響還可能會擴大到三四線樓市。這些原本受益于棚改擴量和貨幣化安置政策的地區，一旦棚改縮量，疊加貨幣化安置政策收緊，其房地產市場會如何演變，不得不令業界關注。

縮量早有征兆

全國大部分省份2019年棚改目標均有較大幅度縮減，比如山東省2019年目標是18.5萬套，而在2018年這一數據曾超過80萬套。河南省2018年棚改目標是50萬套，2019年大幅減少到15萬套。山西省棚改計劃也由2018年12.5萬套減少到2019年的3.23萬套。

也有棚改任務略有增加的省份，江蘇省2018年棚改目標21.5萬套，2019年則上調至22萬套。

根據統計，今年，全國有12個省份棚改任務超過10萬套，其中三個地區超過20萬套，江西以24.85萬套的數據位居全國第一，其后是江蘇22萬套和安徽21.18萬套。

按照國務院2017年確定的2018~2020年1500萬套的棚改目標，外界一度預測今明兩年的年均棚改新開工量約450萬套。如今，2019年棚改任務量大幅縮減，則意味著2020年棚改目標或有較大的反彈，否則難以完成三年1500萬套的任務。

此前四年，中國每年棚改開工量均超過了600萬套。2015年棚戶區改造開工601萬套，2016年棚戶區改造開工606萬套，2017年棚戶區改造開工609萬套。

棚改縮量早有征兆。一是新三年(2018~2020年)棚改目標是1500萬套，年均500萬套，而上一個三年計劃(2015~2017)是1800萬套，年均600萬套。相當于每年減少100萬套。

二是近年大力推進棚改貨幣化安置帶來的一些負面影響：一些地方隨意擴大棚改范圍，棚改成本的增加又推高了地方財政負債壓力；在幫助三四線城市解決樓市庫存的同時，對當地房價的波動起到了推波助瀾的作用。

2018年10月的國務院常務會議部署推進棚戶區改造工作，此次會議指出，嚴格把好棚改范圍和標準，堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點。各地要嚴格評估財政承受能力，科學確定2019年度棚改任務。

從上述兩個“嚴格”的表述中，已可以看出棚改工作的新動向，即一方面要堅持推進而非叫停，另一方面又要即時糾正地方實際工作中的一些偏差做法，比如，隨意擴大棚改范圍，成本超支等。

住建部去年7月表示，這些年各地對棚戶區范圍和標準的執行，總體上是好的，但是一些地方還存在一些問題。比如，有地方將棚改政策覆蓋范圍擴大到了一般建制鎮，有的將道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入了棚改范圍。

控制成本也將成為未來棚改工作的一個要點。去年底，住建部要求地方申報2019年棚戶區改造計劃時，就要求嚴格評估財政承受能力。對新開工的棚改項目，不得以政府購買服務名義實施建設工程或變相舉債，明確政府融資的，應當依法通過發行地方政府債券來解決。

棚改大幕拉開已逾十年

我國大規模棚改始于2008年。此前雖有東北一些地區實施棚戶區改造，但總量不多，且囿于實物建房成本較高等因素推進較慢。此外，在2008年之前，我國整個保障房制度設計也是主要以廉租房、經濟適用房為主。

華創證券房地產行業首席研究員袁豪表示，我國2005年就開始在遼寧實施棚戶區改造，當時棚改資金都是地方政府來出，另外有一部分社會資金去承擔。以前基本上都是實物安置，拆一套還一套模式，對政府來講成本非常高。

2008年開始，我國開始將各類棚戶區改造作為城鎮保障性安居工程的重要組成部分，大規模推進城市、國有工礦、國有林區(林場)、國有墾區(農場)等各類棚戶區改造。棚戶區改造開始成為我國保障房建設的主力類型，廉租房和經濟適用房逐漸退場。

2008年也是中國經濟發展進程的一個重要年份，為應對金融危機，中國推出4萬億元的大規模投資計劃，以棚改為主力的保障性安居工程，客觀上承擔著改善民生以及拉動投資的雙重任務。

梳理官方數據可發現，2008年至2012年我國改造開工各類棚戶區1260萬套，此后則是2013年320萬套、2014年470萬套、2015年601萬套、2016年606萬套、2017年609萬套。如加上2018年數據(626萬套)，從2008年到2018年，這十一年間中國棚改累計開工超過4500萬套。

如何評價這十余年的棚改進程？在官方表述下，棚戶區改造既是重大民生工程，也是重大發展工程，對穩增長、促改革、調結構、惠民生發揮了一舉多得的作用。

2008~2017年，全國棚改累計開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進樓”。

住建部去年7月表示，棚改促進了房地產市場平穩健康發展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地產庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進了房地產去庫存。

此外，棚改還帶動了投資消費和經濟增長。棚改帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進了上下游相關產業發展，對經濟穩增長發揮了積極作用。2013~2017年，全國棚改完成投資約6萬億元。

棚改貨幣化退潮

當然，上述4500萬套并非都是實打實建房。自2015年開始，政府開始“大力推動”棚改貨幣化安置比例的提升。簡單理解就是，政府直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區居民，而居民再到商品房市場上購置住房。

為何要推動棚改貨幣化安置，而非實物安置？

一個原因是實物建房進度慢，且政府承擔的成本較高；另一個原因則是當時三四線城市房地產庫存原本就較高，再建設大量棚改住房，則會更加重樓市庫存壓力。而貨幣化安置方式，一方面通過棚改貸款緩解政府資金負擔，另一方面也解決了商品房庫存問題。

在2018年7月份的一次內部交流會上，住建部表示，2015年以來，住建部會同有關部門單位，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，指導各地因地制宜實施棚改貨幣化安置，商品住房庫存量大、消化周期長的市、縣，要完善政策措施，引導棚改居民選擇貨幣化安置方式，既促進房地產去庫存，也避免重復建設。

正是由于中央部委政策上的推動，加上國開行等金融機構棚改貸款的助力，全國各地棚改貨幣化安置持續上升，也幫助三四線城市快速地解決了樓市庫存問題。

棚改貨幣化進程對三四線房地產市場影響很大，正因如此，當2018年年中之際，政府將要收緊棚改貨幣化政策的消息傳出時，業界對三四線樓市悲觀的情緒也開始出現。

“整體市場對棚改政策非常敏感，因為這是支撐最近幾年樓市的關鍵因素，特別是三四線城市，嚴重依賴棚改的貨幣化安置。”中原地產首席分析師張大偉稱。

2014年全國棚改貨幣化安置比例為9%，2015年快速上升為29.9%，2016年這一比例更是上升到了48.5%。官方數據稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。

官方此后一直未對外公布2017年全國棚改貨幣化安置比例，而業界測算是在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億~3億平方米。

棚改貨幣化政策的熊熊大火，在2018年急劇降溫。隨著三四線城市樓市庫存的進一步消化，圍繞棚改貨幣化安置推高三四線城市房價的爭論日漸增多。最終，政策偏向了收緊。

2018年10月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推進棚戶區改造工作，要求因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優惠政策。

在業界看來，既然棚改貨幣化的推出與去庫存密切相關，在地方樓市庫存已經大幅降低的情況下，縮減棚改貨幣化的比例也就成為必然之舉。

2018年全國各類棚戶區改造開工626萬套，已經超過當年計劃目標的580萬套，相關部門同樣未對外公布棚改貨幣化安置比例數據。

中信建投證券報告稱，棚改貨幣化安置比例上升到2017年60%左右，對于加速推進棚改進程作用明顯。但隨著新三年棚改計劃進入下半程，將會更多采取精準施策、一城一策的政策，預計部分貨幣化安置比例將會下調，貨幣化安置與實物安置比例將會趨向平衡。