政府投資規模已躍至3萬億元，撬動的社會資金規模更為龐大；但幾十年來，政府投資領域卻一直“無法可依”——這一怪狀如今將終結。

5月5日，市場期盼已久的《政府投資條例》(下稱《條例》)由國務院公布，填補了政府投資法律空白。將近4000字的《條例》，闡述了政府投資是什么、投向哪，明確了項目上馬決策標準及流程，開工建設實施要點，后續監督管理和違法相應責任。《條例》將于7月1日開始施行。

盡管《條例》維持了我國現行的政府投資管理體制，部門職責分工也基本沒有變化，但亮點仍不少。比如，政府投資以非經營性的公共領域項目為主，不與民爭利；不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金，防范地方政府債務風險等。

“《條例》的立法意義，在于把政府投資行為納入法律軌道，規范政府投資行為。而政府投資定位逐步清晰，明確政府投資是對市場投資起到補充性、引導性作用，這也折射出政府與市場的邊界逐步清晰。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴記者。

政府投資體制、職責不變

投資是拉動經濟增長的關鍵力量，而政府正是這股力量的重要推手之一。在2018年約64萬億元的全國固定資產投資中，按照國家發展改革委主任何立峰今年初在全國兩會時的說法，各級政府投資總額不足5%，也就是不足3.2萬億元。

司法部相關負責人5月5日就《條例》有關問題答記者問時表示，《條例》制定堅持統籌兼顧。相關制度設計既立足當前實際，保持政府投資管理的連續性、穩定性，又為今后進一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。

“《條例》維持了我國現行的政府投資管理體制，即2004年出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》，其中明確了對政府投資項目，采用審批管理，審批項目建議書、可行性研究報告和初步設計。2016年出臺的《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(下稱《意見》)進一步明確了對政府投資項目實行審批制管理。《條例》不少內容延續了上述文件做法。”中信改革發展研究基金會資深研究員周凱波說。

早在2001年，國務院已經開始起草《條例》，幾經修改，時至今日才正式出臺。有專家告訴第一財經，《條例》出臺緩慢的一大關鍵原因，是政府投資職責涉及多個部委，由于部門職責沒有協調好而未能提前出臺。

周凱波認為，《條例》沒有改變現行部門職責分工。實踐中，發改委履行政府投資綜合管理職責，負責安排中央財政性建設資金以及按國務院規定權限審批重大項目。財政部主要從政府投資資金使用績效、撥付資金等角度履行相應管理職責。行業主管部門按照國務院規定的職責審批本行業領域有關的政府投資項目。

建緯(北京)律師事務所主任譚敬慧認為，政府投資管理部門職責分工雖大體明確，但并未完全理順。現階段難以也不宜在《條例》中對政府投資管理部門職責分工作出具體的規定予以固化，作出原則性、銜接性的規定比較穩妥。

“這樣既不影響各部門按照現行規定履行政府投資管理職責，保證政府投資管理的連續性和穩定性，又為今后進一步理順部門職責分工留有空間。因此，條例對部門職責分工做了原則性規定。”譚敬慧稱。

《條例》稱，國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規定，履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

不過也有發改系統人士告訴記者，這次《條例》明確了投資主管部門，實際上就是發改部門，這是強調發改委對政府投資的主導作用。

細節變化不少

不少專家發現，《條例》有頗多全新的變化。

《條例》明確，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平對記者分析，《條例》明確政府投資以非經營性項目為主，這解決了長期以來政府投資邊界不清的問題，也說明了政府想要把經營性項目收益讓渡給市場，激發市場活力。

“政府投資領域跟政府和社會資本合作(PPP)投資領域相一致，因此政府投資和PPP投資可以有機結合，以提高政府投資效益、激發社會投資活力。”大岳咨詢董事長金永祥分析稱。

不過值得注意的是，《意見》在描述政府投資定位時，提及“政府投資原則上不支持經營性項目”，但此次《條例》中并未有這一表述。

吳亞平認為，這主要是一些公共服務領域的準經營性項目投資收益不足以吸引社會資本，需要政府采取多種形式投資來引導社會資金投入這些領域。

此外，政府投資概算約束力大幅提高。

吳亞平說，政府投資項目啟動前需要做投資概算，核準后部分項目施工單位超標準超預算投資，比如建樓時的實際投資往往大于概算投資，而此次《條例》將概算作為投資的重要依據，從源頭上控制政府項目投資規模。

《條例》明確，經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

中山大學嶺南學院經濟系教授林江告訴記者，上述條款對政府投資項目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門或其他部門核定的投資概算作為依據，是希望對地方政府的投資沖動作出限制，形成有效的制約機制。

譚敬慧認為，《條例》將防范地方政府債務風險作為重要指導思想，在相關條文中貫徹落實。

比如，明確政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應當明確建設資金及其來源。明確政府投資項目應當確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設。

施正文說，現實中部分地方財政資金緊張，會要求施工單位墊資來做項目，這一方面會形成地方政府隱性債務，另一方面也有可能導致施工單位拖欠農民工工資。

“《條例》最根本解決的問題是政府應該投啥不應該投啥，解決好這個問題對于政府職能轉變和國家治理現代化發揮巨大推動作用。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴記者。

國家發改委相關負責人5月5日稱，下一步將組織各地、各有關部門全面清理不符合《條例》的現行制度，加快《條例》配套制度建設，會同有關方面建立健全政府投資范圍定期評估調整機制。另外繼續推動投融資體制改革，進一步完善政府投資體制，優化政府投資項目審批程序，提高審批效率。