《條例草案》包括五個方面內容，即按照黨中央決策部署構建國土空間規劃制度、完善最嚴格的耕地保護制度、優化建設用地審批制度、鞏固農村土地三項制度改革成果和堅持問題導向將實踐中的成熟經驗寫入條例。自然資源部表示，《土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)是《土地管理法》重要的配套法規。《土地管理法》修正案已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度的完善，并作出了授權立法的規定，亟需在《條例草案》中對改革措施的具體操作程序和授權立法的具體內容進行明確。

    未提及成片開發

    中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴21世紀經濟報道記者，此次土地管理法的修改以及條例的制定，一大主題就是通過縮小征地范圍和建立集體建設用地入市制度，達到對土地增值收益的優化分配，從而照顧農民和集體利益。土地管理法和實施條例落地后從制度層面暢通了這一渠道，但還需要集體產權制度等利益分配機制的改革進行配合。

    其中，農村“三塊地”改革，尤其是土地征收制度改革和集體建設用地入市兩個方面引人關注。

    在土地征收領域，《條例草案》細化了土地征收“調查、評估、公告、聽證、登記、協議”六步程序的相關規定。21世紀經濟報道記者注意到，在土地管理法修改過程中，“成片開發可征地”就廣受爭議。雖然自然資源部曾多次表示正在研究出臺土地征收成片開發的標準，但在此次《條例草案》中仍然并未對“成片開發”做更多解釋。

    “成片開發標準制定的爭議還比較大。”中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長嚴金明告訴21世紀經濟報道記者，雖然此次《土地管理法》修改大的方向是縮小征地范圍，擴大集體建設用地入市，但要在這個方向上走到多深的層次，一定程度上就要看城鎮建設用地范圍內成片開發的內涵和范圍大小的界定，這實際上是改革到底要“走多快”的問題。

    也有分析人士指出，《條例草案》按照“權責對等”的原則，賦予地方政府更多的用地自主權，比如此前曾引起廣泛關注的建設用地審批權下放。對于今后更多做總量控制的自然資源部方面來說，類似標準可以限制和規范地方政府的相關行為，顯然需要更加嚴格。

    細化建設用地入市條件

    在集體建設用地入市領域，《草案條例》同樣亮點頗多。

    嚴金明告訴記者，《草案條例》在城鄉建設用地“同價同權”領域，做了一些銜接性的制度安排。比如其中規定，集體經營性建設用地使用權出讓的最高年限參照同類用途的國有建設用地的最高年限執行。另外，二級市場方面，以出讓、出租等方式取得集體經營性建設用地使用權的，可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，具體辦法參照國有建設用地執行。

    對于集體建設用地入市條件，《條例草案》對土地管理法的規定作出了顯著的細化和豐富，要求具備“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途；產權明晰、已依法辦理土地所有權登記；具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件”三個限制條件。

    武漢大學法學院教授孟勤國告訴21世紀經濟報道記者，《土地管理法》和此次的條例草案都規定，只有國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途的集體建設用地才能入市，從現有的條例來講，只能是工業和商業用途。但“等”這個字，從城鄉建設用地“同價同權”的角度來說，為未來通過司法解釋、部門規章等來擴大用途范圍留下了一個口子。

    對于第三條“具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件”的集體建設用地才可入市，多位受訪人士均表示，這實際上是限制了集體建設用地入市的范圍，強調了入市需要依托城市和城鎮化的發展，防止規劃失控。