《條例草案》包括五個(gè)方面內(nèi)容，即按照黨中央決策部署構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度、完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、優(yōu)化建設(shè)用地審批制度、鞏固農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革成果和堅(jiān)持問題導(dǎo)向?qū)?shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)寫入條例。自然資源部表示，《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱《條例》)是《土地管理法》重要的配套法規(guī)。《土地管理法》修正案已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，并作出了授權(quán)立法的規(guī)定，亟需在《條例草案》中對(duì)改革措施的具體操作程序和授權(quán)立法的具體內(nèi)容進(jìn)行明確。
未提及成片開發(fā)
中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，此次土地管理法的修改以及條例的制定，一大主題就是通過縮小征地范圍和建立集體建設(shè)用地入市制度，達(dá)到對(duì)土地增值收益的優(yōu)化分配，從而照顧農(nóng)民和集體利益。土地管理法和實(shí)施條例落地后從制度層面暢通了這一渠道，但還需要集體產(chǎn)權(quán)制度等利益分配機(jī)制的改革進(jìn)行配合。
其中，農(nóng)村“三塊地”改革，尤其是土地征收制度改革和集體建設(shè)用地入市兩個(gè)方面引人關(guān)注。
在土地征收領(lǐng)域，《條例草案》細(xì)化了土地征收“調(diào)查、評(píng)估、公告、聽證、登記、協(xié)議”六步程序的相關(guān)規(guī)定。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，在土地管理法修改過程中，“成片開發(fā)可征地”就廣受爭議。雖然自然資源部曾多次表示正在研究出臺(tái)土地征收成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，但在此次《條例草案》中仍然并未對(duì)“成片開發(fā)”做更多解釋。
“成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)制定的爭議還比較大。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長嚴(yán)金明告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，雖然此次《土地管理法》修改大的方向是縮小征地范圍，擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市，但要在這個(gè)方向上走到多深的層次，一定程度上就要看城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)成片開發(fā)的內(nèi)涵和范圍大小的界定，這實(shí)際上是改革到底要“走多快”的問題。
也有分析人士指出，《條例草案》按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，賦予地方政府更多的用地自主權(quán)，比如此前曾引起廣泛關(guān)注的建設(shè)用地審批權(quán)下放。對(duì)于今后更多做總量控制的自然資源部方面來說，類似標(biāo)準(zhǔn)可以限制和規(guī)范地方政府的相關(guān)行為，顯然需要更加嚴(yán)格。
細(xì)化建設(shè)用地入市條件
在集體建設(shè)用地入市領(lǐng)域，《草案條例》同樣亮點(diǎn)頗多。
嚴(yán)金明告訴記者，《草案條例》在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”領(lǐng)域，做了一些銜接性的制度安排。比如其中規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限參照同類用途的國有建設(shè)用地的最高年限執(zhí)行。另外，二級(jí)市場方面，以出讓、出租等方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的，可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，具體辦法參照國有建設(shè)用地執(zhí)行。
對(duì)于集體建設(shè)用地入市條件，《條例草案》對(duì)土地管理法的規(guī)定作出了顯著的細(xì)化和豐富，要求具備“國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途；產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記；具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”三個(gè)限制條件。
武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，《土地管理法》和此次的條例草案都規(guī)定，只有國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地才能入市，從現(xiàn)有的條例來講，只能是工業(yè)和商業(yè)用途。但“等”這個(gè)字，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”的角度來說，為未來通過司法解釋、部門規(guī)章等來擴(kuò)大用途范圍留下了一個(gè)口子。
對(duì)于第三條“具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”的集體建設(shè)用地才可入市，多位受訪人士均表示，這實(shí)際上是限制了集體建設(shè)用地入市的范圍，強(qiáng)調(diào)了入市需要依托城市和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，防止規(guī)劃失控。