當前嚴重的霧霾污染問題，本質上是我國能源資源稟賦的“先天不足”、能源發展方式的“后天失調”矛盾的長期積累和集中暴露。以煤為主的能源結構和直燃煤比重過高是引發霧霾污染的主要原因。近幾年，我國煤炭消費量迅速上漲，占全國總能源消費量的65%以上。2013年，我國能源消費37.6億噸標煤，其中煤炭消費25億噸標煤，是世界上最大的煤炭消費國。我國煤炭消費量占全球煤炭消費總量近50%。

大氣污染是目前公眾最為關注的問題之一。全國人大代表、湖北省政協副主席、法學專家呂忠梅建議制定全國性的、高效的、基于市場的、強制性的煤炭總量控制政策和目標，并納入到“十三五”規劃和長期規劃中。

《國家電網》：以煤炭為主的能源結構和直燃煤比重過高對我國環境和空氣污染產生怎樣的影響？

呂忠梅：我國以煤炭為主的能源消費結構對空氣質量、水資源、地質等各種自然資源造成巨大破壞。在空氣污染方面，我國二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%、人為源大氣汞排放量的40%，以及二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。燃煤產生的煙塵是導致霧霾的關鍵驅動因素，燃煤排放的二氧化硫和氮氧化物也是形成酸雨的主要因素，對居民身體健康和正常的經濟社會活動都有嚴重威脅。在水資源方面，煤炭生產和加工耗水量大，容易破壞礦區地下水系，造成居民、牲畜和作物用水困難，部分水資源緊缺的煤炭生產加工地區會雪上加霜。在地質方面，煤炭開采會引起地表塌陷變形等問題，造成土地減產和建筑物的正常使用，危及居民的人身安全。控制煤炭消費是治理大氣質量、水體污染和地質破壞的關鍵。

《國家電網》：從國際經驗來看，控制煤炭消費總量是否能有效提高空氣質量？

呂忠梅：美國、歐盟和日本等發達國家也經歷過高煤炭消費和嚴重空氣污染的時期，但通過調整能源消費結構，比如降低煤炭在總能源消費中的比重至15?25%，提高天然氣、可再生能源、核能等更加清潔的能源品種比重；優化煤炭使用結構，比如美國通過控制分散型煤炭消費，將90%的煤炭消費集中到電力部門；應用先進節能減排技術等綜合手段，提高高耗煤部門的能源利用率，成功控制煤炭消費總量，實現污染物減排。

隨著煙氣治理技術的推廣，末端治理措施的減排空間逐步壓縮，僅依靠工程技術手段不可能實現我國空氣污染治理和應對氣候變化的目標。必須從能源結構入手，在加大末端治理的同時，控制煤炭消費總量，從源頭減少大氣污染。

《國家電網》：設立全國性煤炭消費總量控制目標重要性在哪里？

呂忠梅：首先，這是實現我國大氣污染治理目標的需要。國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》對全國空氣質量改善提出了明確的要求。目前，從2013年74個城市PM2.5監測數據的初步統計情況來看，PM2.5平均濃度約為70微克/立方米，超過《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）二級標準約1倍。相關研究指出，要使我國80%以上城市空氣質量達到二級標準的要求，至少要使我國二次顆粒物的氣態前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎上削減40%?50%。對于污染物排放集中、灰霾污染嚴重的華北地區，則需要更大力度的減排。

在國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》中，我國已提出區域煤炭總量控制措施，但現行的控制目標仍然無法應對當前空氣質量急劇惡化的嚴峻局面。考慮到全國范圍內的霧霾不斷加重，為實現《大氣污染防治行動計劃》中全國空氣質量總體改善的目標，必須從能源結構轉型的角度出發，在全國范圍內全面、統一研究和規劃煤炭總量控制。

其次，設立全國性煤炭消費總量控制目標是應對氣候變化的需要。我國二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。清潔煤技術雖然可以降低煙塵、二氧化硫和氮氧化物等大氣污染物的排放量，但不能降低二氧化碳的排放量，必須采取煤炭總量控制。

《國家電網》：設立全國性煤炭消費總量控制目標需要什么配套措施？

呂忠梅：在“十三五”規劃和長期規劃中，制定并實施高效的、基于市場的、強制性的全國煤炭消費總量控制政策和目標，實現資源非敞口供應。在制定全國目標時，應綜合考慮我國經濟發展的需要，從生態環境、大氣質量，以及應對氣候變化的限制約束因素。將全國性目標分配到地方時，應考慮地區經濟發展、自然資源、工業結構等方面的差異性，科學合理分配。要建立環境稅、碳稅、污染費等財政稅收政策，實現外部成本內部化，通過市場方式調節煤炭的供需，成為減少過度開采、提高能效和優化資源配置的動力，同時為提高煤炭安全生產、環境治理、健康治理等提供經費。

同時，要改變煤炭消費結構，控制并減少直燃型、分散型、難管理的小型用煤場所，將煤炭消費集中到方便統一管理的電力等行業，再通過工程技術手段降低行業整體的耗煤需求，提高利用效率，減少污染物和溫室氣體的排放。

此外，我們應加快煤炭資源企業的整合，優化煤炭產業布局，促進煤炭產業的升級改造，并積極推動清潔能源的發展和綠色就業來減緩煤炭企業因煤炭總量控制而遭受的失業問題。