作為積極財政政策的重要工具，2022年專項債券將在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長中繼續(xù)發(fā)揮積極作用，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤提供有力支撐。
提速發(fā)行使用
2021年，全國人大批準安排新增地方政府專項債券額度3.65萬億元。財政部發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月15日，新增專項債券發(fā)行3.42萬億元，占已下達額度的97%，全年發(fā)行工作基本完成。
中央經(jīng)濟工作會議要求，“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)。要保證財政支出強度，加快支出進度”。專家認為，2022年專項債券將保持一定力度，更好發(fā)揮拉動有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的重要作用。
2021年底財政部提前下達1.46萬億元2022年新增專項債限額，使得各省份在今年一季度就可以開始發(fā)行工作。“這次提前下達在額度分配上沒有搞‘一刀切’，而是充分考慮了各地項目資金的需求和施工條件，項目資金需求多、施工條件好的地方多分，反之則適當少分。”在去年12月國新辦政策吹風會上，財政部副部長許宏才強調(diào)，2022年專項債券發(fā)行要把握好三個字：早、準、快。
“從發(fā)行節(jié)奏看，地方政府會在年初抓緊發(fā)行已下達額度的專項債券，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，盡快形成更多實物工作量。”中國財政科學研究院研究員張立承說。
1月18日，國家發(fā)展改革委國民經(jīng)濟綜合司司長袁達在新聞發(fā)布會上也表示，推動專項債券資金盡快形成實物工作量，將對今年一季度和上半年投資增長起到重要的支撐作用。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣分析，地方政府專項債發(fā)行運行受到廣泛關注，“主要原因有兩個：第一是作為積極的財政政策主要抓手之一，地方政府專項債在穩(wěn)定政府投資、確保經(jīng)濟平穩(wěn)運行中的作用十分突出；第二是作為防范和化解地方政府債務風險的舉措，專項債是通過‘開前門’的方式，滿足地方融資需求，保障重點項目、重大任務的主要支撐”。
從各省份公布的計劃看，一季度“快馬加鞭”開展發(fā)行，規(guī)模明顯大于往年。1月18日，上海市政府副秘書長、市發(fā)展改革委主任華源在介紹《2022年上海市擴大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》相關情況時表示，上海要加快專項債發(fā)行和使用，確保一季度完成財政部提前下達的2022年地方政府專項債券發(fā)行工作，爭取上半年完成全部地方政府專項債券發(fā)行工作。
“2022年開年，地方政府專項債發(fā)行運行呈現(xiàn)出良好態(tài)勢。河南省已經(jīng)開始發(fā)行今年的地方政府專項債，對基礎設施建設、扶貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接等形成重要支撐。一些專項債需求較大的省份也在積極準備，爭取在1月和2月開啟發(fā)行計劃，力爭早融資、早投資。”何代欣說。
聚焦重點領域
統(tǒng)計顯示，2021年專項債券資金全部用于黨中央、國務院確定的重點領域，其中約五成投向交通基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施領域；約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)；約兩成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等，對帶動擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行發(fā)揮了重要作用。
2022年專項債主要投向什么領域？對此，財政部預算司負責人兼政府債務研究和評估中心主任宋其超表示，2022年專項債券支持的重點方向，主要體現(xiàn)在“三個聚焦”，也就是聚焦短板領域、聚焦重點方向、聚焦重點項目。其中，重點方向包括九大方面：交通基礎設施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程。
從河南省此次發(fā)行情況看，城鄉(xiāng)發(fā)展專項債券179.87億元，社會事業(yè)專項債券65.41億元，棚戶區(qū)改造專項債券136.73億元。山東省將于1月25日發(fā)行的專項債券包括交通能源及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、棚改、農(nóng)林水利及民生社會事業(yè)發(fā)展等品種，總規(guī)模達789.38億元。
“2022年，重點領域建設、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍是專項債券使用的重點。專項債發(fā)行項目將會在民生服務、交通基礎設施等重點領域發(fā)揮補短板的基礎作用，在京津冀協(xié)同發(fā)展、‘一帶一路’建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮越來越大的投資帶動作用。”張立承說。
1月10日舉行的國務院常務會議強調(diào)，要抓緊發(fā)行今年已下達的專項債，用好中央預算內(nèi)投資，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，撬動更多社會投資，力爭在一季度形成更多實物工作量。
何代欣認為，實物工作量的形成不僅有資金是否及時到位的因素，還牽涉項目管理、原材料價格和防疫需要等其他因素，因此要充分準備，及時評估督促。“一些基礎設施有量化指標，但一些軟性建設項目或者配套工程卻難以量化，這需要不斷探索研究實物工作量的科學測算辦法。形成實物工作量要與推動項目運行起效銜接，依托專項債的政府投資有資金成本，只有項目運行起效，才能償還債務本息、化解債務風險。”何代欣說。
加強規(guī)范管理
中央經(jīng)濟工作會議提出，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)。加強和完善地方政府專項債券管理，是提升積極財政政策效能的應有之義，必須確保債券發(fā)行使用既“快”又“好”，特別是強化“借、用、管、還”全流程管理，促進資金安全、規(guī)范、高效使用。
去年12月，財政部會同發(fā)展改革委專門召開了視頻會議，從抓緊分配、適當集中、防范風險、強化約束等方面對地方提出工作要求。
據(jù)悉，財政部和發(fā)展改革委指導地方政府建立跨部門協(xié)調(diào)機制，推動加快辦理項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)，加快推進征地拆遷、市政配套等開工前準備，將前期工作做深、做細、做實。“部門和部門之間的協(xié)調(diào)配合是非常重要的，但僅靠部門間協(xié)調(diào)還不能從根本上解決問題，所以我們明確要求地方政府建立跨部門的協(xié)調(diào)機制，由省、區(qū)、市分管政府領導來協(xié)調(diào)，進一步提高效率。”許宏才說。
對于一些地區(qū)存在的資金使用不規(guī)范、投向領域不合規(guī)、項目管理不到位以及資金閑置等問題，許宏才表示，自2022年1月1日開始對專項債券項目實行穿透式監(jiān)測，及時掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到防患于未然。
張立承分析，從管理方面看，專項債券全生命周期管理是強化管理的一個重點，“隨著地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模快速增長，對專項債券項目實施穿透式監(jiān)測十分必要。在地方政府債券全流程管理基礎上，壓實主管部門和項目單位管理責任，扎實推進專項債項目全生命周期績效管理”。
何代欣認為，無論是專項債發(fā)行運行，還是項目投融資過程，都應加強信息溝通、增進信息公開，只有將資金和項目信息進行有效透明化，才能防范化解債務及項目風險，推動專項債工作扎實向前。
“目前，一些工作流程正在加快優(yōu)化。做好預算、制訂計劃并有效投資已經(jīng)有了比較成型的管理辦法，資金管理部門與項目管理部門有效銜接也有了工作流程。政府與市場關系逐步理順，金融市場對專項債的認可度變高，債務融資成本處于下行區(qū)間。項目資金構(gòu)成也在不斷嘗試多元化，政府投資與社會資本融合有了新的機會。”何代欣說。