業(yè)內(nèi)專家表示，此次文件將PPP新機(jī)制頂層設(shè)計(jì)落實(shí)落細(xì)，將推動我國特許經(jīng)營模式走上規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的新路徑，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，激發(fā)民間投資活力。
中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅對記者表示，從國際經(jīng)驗(yàn)看，特許經(jīng)營是PPP的兩種主要類型之一。2014年之前，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場化改革實(shí)踐，更多借鑒了國際上的特許經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)。特別是2003年原建設(shè)部在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營改革，實(shí)踐成效顯著，成功培育了一批市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營企業(yè)。
“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以基于公共部門（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）模式為主的方向，項(xiàng)目收益來源高度依賴政府付費(fèi)。截至2023年2月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中，89%的PPP項(xiàng)目為可行性缺口補(bǔ)助或純政府付費(fèi)類項(xiàng)目，特許經(jīng)營模式被虛化弱化，社會資本主動創(chuàng)新、降本增效的動力不足，也有一些項(xiàng)目出于規(guī)避PPP管理規(guī)定而被冠之以特許經(jīng)營的名號。”吳有紅說。
2015年，國家發(fā)展改革委等6部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次在國家層面對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作出系統(tǒng)性制度安排，對規(guī)范特許經(jīng)營領(lǐng)域項(xiàng)目有序?qū)嵤┨峁┝擞辛Φ闹贫缺Ｕ稀r(shí)過境遷，特許經(jīng)營領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況新問題，相關(guān)制度和政策也不斷發(fā)展變化，特別是2023年11月印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》對修訂完善《管理辦法》提出了迫切需求。
此次《管理辦法》作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營制度文件，對標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂。其中，針對項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范的問題，《管理辦法》進(jìn)一步明確特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項(xiàng)目公益屬性。
與此同時(shí)，《管理辦法》著力解決民營企業(yè)入場難的問題。吳有紅指出，上一輪PPP推進(jìn)中，國有企業(yè)尤其是施工類央企憑借施工資質(zhì)和業(yè)績、融資等優(yōu)勢獲得更多的競爭機(jī)會，而民營企業(yè)參與意愿和參與度下降。根據(jù)北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司的統(tǒng)計(jì)，2015年新中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中由民營企業(yè)牽頭的項(xiàng)目數(shù)量占50.76%，此后一路下滑，到2022年僅占18.33%，制約了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革。
對此，修訂后的《管理辦法》增設(shè)鼓勵(lì)民營企業(yè)參與條款，強(qiáng)調(diào)實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院發(fā)展改革部門制定的支持民營企業(yè)參與的新建及改擴(kuò)建特許經(jīng)營項(xiàng)目清單，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定民營企業(yè)參與的具體方式；同時(shí)，細(xì)化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或排斥競爭，對不同所有制經(jīng)營主體實(shí)行差別歧視待遇的，公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
“修訂后的《管理辦法》將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設(shè)鼓勵(lì)民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人對記者表示。
“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動特許經(jīng)營模式全面回歸，為確保PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行奠定制度基礎(chǔ)，對規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大。”吳有紅說。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，修訂后的《管理辦法》有利于以更高質(zhì)量的市場機(jī)制、更高水平的特許經(jīng)營管理來激發(fā)經(jīng)營主體的新動能，為PPP新階段的健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。