■十八屆五中全會提出，全面建成小康社會新的目標要求之一是生態環境質量總體改善；同時，綠色發展將作為“十三五”期間堅持的五大發展理念之一，重點是從國土空間格局、資源節約集約利用、環境治理與管理等方面推進落實。可以認為，在“十三五”期間通過實施《生態文明體制改革總體方案》，將會加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，建立適應小康社會要求的生態文明管理體制，實現相應的環境質量目標，讓天藍、水清、地綠的良好生態環境和豐富的生物多樣性成為生態文明建設的成果，成為生態文化蓬勃發展的土壤。
■健全自然資源資產產權制度是建立生態文明制度體系的重要基礎。一方面可以避免“公地的悲劇”，明確責任主體，加強自然資源保護監管；另一方面，可以逐步解決生態環境保護的“外部性”問題。通過推動所有權和使用權相分離，建立有償出讓制度。從這一點也可以推論，通過明晰產權，市場的作用將逐步顯現，針對自然資源資產開展產權交易和高效利用在未來有著較為廣闊的市場前景。
最近，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，對生態文明體制改革工作作出了總體部署，是建設美麗中國的重要指引。《方案》的出臺及實施，將為保護綠水青山提供重要的制度保障，為發展金山銀山提供持續的動力支撐。
《方案》的實施期正值“十三五”期間，這正是我國全面建成小康社會的決勝階段。黨的十八屆五中全會提出，全面建成小康社會新的目標要求之一是生態環境質量總體改善；同時，綠色發展將作為“十三五”期間堅持的五大發展理念之一，重點是從國土空間格局、資源節約集約利用、環境治理與管理等方面推進落實。可以認為，在“十三五”期間通過實施《方案》，將會加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，建立適應小康社會要求的生態文明管理體制，實現相應的環境質量目標，讓天藍、水清、地綠的良好生態環境和豐富的生物多樣性成為生態文明建設的成果，成為生態文化蓬勃發展的土壤。
生態文明體制改革的路線圖和設計圖明確
《方案》主要內容可以歸納為“1668”，即“一個目標，六個理念，六個原則，八項制度”。一個目標，就是構建系統完整的生態文明制度體系。六個理念，明確了如何處理好人與自然、發展與保護等重要關系。六個原則，明確了改革的方向和總體要求，主要包括自然資源資產公有、城鄉統籌治理等方面。八項制度，明確了改革的具體任務，主要包括自然資源管理、空間管理、責任追究等內容。
《方案》以生態環境領域的突出問題為導向，著眼于在今后五年內建立系統完整的生態文明制度體系。《方案》設定的目標完成時間是2020年，這是一個重要的時間節點，目前距離完成時限較為緊張。一方面，2020年我國要實現全面建成小康社會宏偉目標，而目前生態環境領域存在的問題，是與小康社會要求不相適應的，必須通過制度建設加以解決。另一方面，《方案》所針對的問題目前已成為我國經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約，解決這些問題迫在眉睫。《方案》所提出的八項制度主要是針對這些問題，并要在未來五年內逐步見成效。
生態文明建設已成為執政理念
出臺《方案》，是落實黨的十八大以來中央關于生態文明建設系列部署的重要舉措，有其時代必然性，或者說有其特定的時代背景。結合《方案》有關內容，具體我們可以從三個方面來理解。
首先，資源環境約束已成為經濟社會可持續發展的重要瓶頸制約。改革開放以來，我國人口多、底子薄的基本國情仍未改變。這里的“底子薄”在資源環境方面主要表現為資源相對不足，環境承載能力有限。由于經濟增長方式粗放、產業結構不合理等原因，我國能源資源消耗總量很大，付出的環境代價也很大。煤炭、水泥、鋼鐵等主要原材料年度消耗量已居世界首位，二氧化硫、工業粉塵等主要污染物排放量也居世界首位，單位GDP能源資源消耗成倍于發達國家；同時，環境污染嚴重，生態系統退化，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，發展不可持續的問題逐漸顯現。同時，生態環境問題也是民生問題，老百姓(50.45,0.00,0.00%)對環境污染的反映十分強烈。粗放的增長方式不僅給生態環境帶來嚴重后果，而且對人民群眾身體健康也會造成負面影響。因此，資源環境約束已成為我國經濟社會可持續發展的重要瓶頸制約，亟待通過生態文明制度建設進行破解，以此進一步加強資源集約節約利用和生態環境保護，維護國家生態安全。
其次，生態文明建設的重要性日益突出并成為執政理念。近年來，中央和地方各級黨委政府不斷加大對生態環境保護的重視力度，特別是黨的十八大以來，習近平總書記對生態文明建設提出一系列新思想新觀點新要求。這些新思想新觀點新要求，已經成為執政理念和新的時代共識，落實到包括《方案》在內的生態文明建設各項部署中。
第三，“綠水青山就是金山銀山”明確了保護與發展之間的關系。與發達國家相比，我國經濟發展水平依然較低，發展不均衡現象依然突出。僅從貧困情況來看，全國仍有14個集中連片特殊困難地區，592個國家扶貧開發重點縣和7107萬貧困人口，這些地區大多生態環境敏感、脆弱，發展的愿望非常迫切，保護與發展之間的矛盾十分突出。解決這些問題必須依靠發展。但是，如果這種發展是以生態環境破壞為代價，那么也是不可持續的。短期所取得的經濟收益將會遠遠小于破壞生態環境帶來的長期損失。對此，早在2005年，時任浙江省委書記的習近平同志就指出“綠水青山就是金山銀山”。2013年，習近平總書記進一步指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這一充滿辯證思維的科學論斷，明確了保護與發展之間的重要關系。《方案》中也相應提出，樹立發展和保護相統一的理念。也就是說，要堅持發展是硬道理的戰略思想，把發展放在首位，但是這種發展必須是綠色發展、循環發展、低碳發展，要實現發展與保護的內在統一、相互促進。
《方案》中有多個值得關注的重點內容
《方案》提出構建八項制度，共計47條具體任務，每條任務又有若干具體要求。這其中值得關注的內容很多，有些是新提出來的，有些是在以前基礎上的深化，從筆者的角度看，可以從以下幾個方面予以重點關注。
(一)健全自然資源資產產權制度是建立生態文明制度體系的重要基礎
自然資源資產包括的范圍較廣，主要包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等全部國土空間的各類自然資源資產。但是，長期以來我國自然資源資產管理中存在著所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。由于產權關系不明確、產權邊界不清晰，在生態環境保護中造成了諸多問題。在政府管理方面，難以落實不同職能部門和區域間的監管責任，形成監管的“真空地帶”，出現監管缺位。在市場方面，難以發揮市場對自然資源資產配置的作用，阻礙了對自然資源資產的高效利用。
針對這些問題，《方案》提出要構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。簡單來說，就是要明確自然資源資產“歸誰有”、“歸誰管”和“歸誰用”。通過建立完善這些制度，一方面，可以避免“公地的悲劇”，明確責任主體，加強自然資源保護監管。通過確權登記、明晰邊界，建立獨立機構統一行使自然資源資產所有權。另一方面，可以逐步解決生態環境保護的“外部性”問題。通過推動所有權和使用權相分離，建立有償出讓制度。從這一點也可以推論，通過明晰產權，市場的作用將逐步顯現，針對自然資源資產開展產權交易和高效利用在未來有著較為廣闊的市場前景。
(二)建立國土空間開發保護制度和空間規劃體系是區域協同發展的必要保證
國土空間開發保護制度和空間規劃體系，體現了一個地方的資源利用方式、生態保護程度和經濟發展方式。由于長期經濟增長中“貪大求全”、開發強度過大，我國不少地區資源和空間利用方式十分粗放，空間規劃也不盡合理，產生了大量生態環境問題。一個地方的發展模式、發展規劃，應該與其生態環境承載力相適應，這其實就是一個簡單的供給與需求必須相均衡的道理。
為了解決這些問題，《方案》提出：一是建立國土空間開發保護制度，重點是劃定并嚴守生態保護紅線；二是建立空間規劃體系，重點是推進“多規合一”。劃定并嚴守生態保護紅線，就是改變以前為了開發而讓重要生態區域邊界不斷后退的情況，讓開發活動在規定的區域干規定的事。推進“多規合一”，就是要實現“一張藍圖管到底”，讓規劃真正體現權威性。通過確立這些制度，實現國土空間有序開發，保證發展的持續性和區域間的均衡性。
(三)資源節約利用是綠色發展、循環發展、低碳發展的根本前提
資源是經濟社會發展的戰略保障，不完善的資源管理方式、不合理的資源利用方式都會阻礙生態文明建設的進程，降低發展的質量。我國雖然是資源大國，但并不是資源強國，長期以來資源利用粗放，使用浪費較多，節約集約利用程度較低。目前，我國石油消費量已超過4億噸，其中2億多噸靠進口，煤炭消費量大致相當于其他國家煤炭消耗的總和，總體利用效率不高。再按照這種拼資源、拼消耗的模式發展，不僅經濟難以持續，更會造成嚴重的生態環境問題。同時，由于相關管理制度缺位，也造成了自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低于社會成本，使得保護生態得不到合理回報。
中央對資源節約高度重視。2014年中央財經領導小組專題召開兩次會議，分別研究水安全和能源安全。水和能源都是自然資源，這兩次會議都要求加強資源節約集約利用。從《方案》可以看出：今后，一是要對土地、水和能源等資源建立嚴格的保護制度；二是要根據土地、水和能源實現總量控制制度；三是要把資源保護成本、損害成本等要素反映到資源使用價格上，建立較為完善的價格形成機制。通過建立實施這些制度，一方面，可以通過“節源”實現“減污”，資源的使用量減少了，浪費量也會減少，排放的污染物也會相應減少，污染防治的壓力也會減小；另一方面，可以通過建立資源“壁壘”，淘汰一批高耗能、效率低的企業，推動實現產業升級換代，為那些能耗低、效率高的企業創造更為廣闊的市場前景。
(四)加強環境治理并推進其市場化是保護生態環境的必要手段
我國環境治理現狀相對滯后于社會事業發展，必須通過加強能力建設并推進其市場化加以改變。以農村環保公共服務為例，全國近60萬個行政村中，大部分都沒有環保基礎設施，每年產生生活污水90多億噸、生活垃圾2.8億噸，基本未經處理，隨意排放；我國年化肥施用量約6000萬噸、占全世界總施用量的1/3以上，而有效利用率僅30%左右；農業源排放的COD、氨氮分別占全國排放總量的近一半和三分之一。
改善這種狀況，必須大力開展環境治理。針對農村環境現狀，截至2014年底，中央財政共安排農村環保專項資金255億元，支持了5.9萬個村莊開展環境綜合整治，1.1億農村人口直接受益。整治過的村莊飲用水水源地得到保護，生活污水、垃圾和畜禽養殖污染得到有效治理，村莊環境面貌得到改善。同時，通過加大環境保護力度，“十二五”前四年，主要污染物化學需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%。我國環境質量狀況正在發生積極向好的變化。
大力開展環境治理，重點是要加強制度體系建設，理順現行管理體制。在治理體系方面：一是要完善污染物排放許可制。簡單地說，就是無證禁止排污，排污必須持證，排污必須依法。二是嚴格實行生態環境損害賠償制度。也就是說，企業等生產者如果造成生態環境損害，要根據損害程度等因素賠償損失，特別嚴重的還要追究刑事責任。在市場體系方面：一是要培養環境治理和生態保護市場體系，發展環保市場，改變目前市場主體和市場體系發育滯后、尤其是環保產業對國民經濟的貢獻率低，環境服務業發育不良、產業層次不高、市場規范不夠等問題；二是要推行能權、碳排放權、排污權、水權交易制度，通過市場化的手段，改變目前排污成本低、浪費成本低等突出問題。
可以看出，《方案》的重點在于建立健全政府管理和市場調控兩方面機制，通過政府和市場這兩種手段的相互協調、相互配合，形成治理生態環境的合力，構建適應生態文明建設要求的環境治理體系。
(五)落實地方黨委政府保護生態環境責任是生態文明制度建設中的一大突破
長期以來，部分地方黨委政府在經濟發展上單純追求GDP的數量增長，為了“金山銀山”而破壞了“綠水青山”。雖然短期內經濟增長了、稅收增加了，但留下的卻是污染的環境、破壞的生態、枯竭的資源，要花費大量的精力和巨額的資金來恢復、修復生態環境，即使算經濟的“大賬”也是“吃虧”了。造成這樣的原因是多方面的，主要還在于發展績效評價不全面、保護監管責任落實不到位、損害責任追究缺失等因素。一方面，以GDP為導向的政績考核機制讓部分地方黨政領導干部產生了政績觀偏移，把政績簡單等同于GDP增長，忽略了自然資源、生態環境也是生產力的組成，忽略了環境也是民生的一部分；另一方面，缺少相應的責任追究機制，個別地方黨政領導干部在涉及自然資源和生態環境的重點工程項目時，決策過程中的科學研判不夠、盲目性及主觀性較多，即使造成生態環境損害也不用承擔后果，個人依然可以“進步”。
保護生態環境是地方黨委政府的明確責任。《方案》明確提出完善生態文明績效考核和責任追究制度等各項具體要求。這些要求實施后將進一步明確地方黨委政府保護生態環境的責任，在以往的基礎上突破頗多、力度更大。一是明確了黨政同責。《方案》為此提出，實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制，明確了責任承擔對象。二是逐步改變單純以GDP為導向的發展評價機制。通過制定生態文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，并實行差異化績效評價考核。三是終身追究生態環境損害責任。一方面，對干部離任時實行自然資源資產審計，客觀評價其任期內履行自然資源資產管理職責情況，造成生態環境生態損害的要追究責任，不讓這些干部“帶病提拔”；另一方面，充分考慮部分生態環境損害情況的滯后性，對造成嚴重后果的領導干部終身追究責任，為其任期內開展決策套上了“緊箍咒”。
同時，除了上述五個方面，信息公開的積極作用還將進一步顯現。一些環境信息由于不公開、公開不完全或不及時公開，往往容易造成“信息黑洞”和“信息真空”，使得真實情況沒有及時讓公眾知曉，而一些片面、偏激甚至錯誤的看法往往容易擴散、放大，進而占據輿論的高地，影響公眾的認知和判斷，加劇了公眾的不信任情緒。《方案》提出，要健全環境信息公開制度，并明確提出要全面推進大氣和水、排污單位、監管部門等方面的環境信息。通過實施這些制度，可以讓公眾及時、準確掌握環境信息，引導大眾積極參與環境保護，讓環境違法行為暴露在陽光下，增進公眾的信任度，為生態文明建設發揮積極作用。
建設生態文明，不僅需要制度的完善、資金的投入，更需要全社會共同的努力，尤其需要社會大眾從自身角度積極參與。夜空繁星閃爍，單獨看每一顆都不耀眼，匯聚在一起卻成了燦爛星河。涓流成海，不怕做小事、只怕不做事，讓我們每個人從擰緊水龍頭、關好電開關、垃圾分好類、少開一天車等力所能及的小事做起，自覺踐行生態文明理念，共同保護和建設我們美麗的家園。