■十八屆五中全會提出，全面建成小康社會新的目標(biāo)要求之一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；同時，綠色發(fā)展將作為“十三五”期間堅持的五大發(fā)展理念之一，重點(diǎn)是從國土空間格局、資源節(jié)約集約利用、環(huán)境治理與管理等方面推進(jìn)落實。可以認(rèn)為，在“十三五”期間通過實施《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將會加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立適應(yīng)小康社會要求的生態(tài)文明管理體制，實現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，讓天藍(lán)、水清、地綠的良好生態(tài)環(huán)境和豐富的生物多樣性成為生態(tài)文明建設(shè)的成果，成為生態(tài)文化蓬勃發(fā)展的土壤。
■健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是建立生態(tài)文明制度體系的重要基礎(chǔ)。一方面可以避免“公地的悲劇”，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)自然資源保護(hù)監(jiān)管；另一方面，可以逐步解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“外部性”問題。通過推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，建立有償出讓制度。從這一點(diǎn)也可以推論，通過明晰產(chǎn)權(quán)，市場的作用將逐步顯現(xiàn)，針對自然資源資產(chǎn)開展產(chǎn)權(quán)交易和高效利用在未來有著較為廣闊的市場前景。
最近，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，對生態(tài)文明體制改革工作作出了總體部署，是建設(shè)美麗中國的重要指引。《方案》的出臺及實施，將為保護(hù)綠水青山提供重要的制度保障，為發(fā)展金山銀山提供持續(xù)的動力支撐。
《方案》的實施期正值“十三五”期間，這正是我國全面建成小康社會的決勝階段。黨的十八屆五中全會提出，全面建成小康社會新的目標(biāo)要求之一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；同時，綠色發(fā)展將作為“十三五”期間堅持的五大發(fā)展理念之一，重點(diǎn)是從國土空間格局、資源節(jié)約集約利用、環(huán)境治理與管理等方面推進(jìn)落實。可以認(rèn)為，在“十三五”期間通過實施《方案》，將會加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立適應(yīng)小康社會要求的生態(tài)文明管理體制，實現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，讓天藍(lán)、水清、地綠的良好生態(tài)環(huán)境和豐富的生物多樣性成為生態(tài)文明建設(shè)的成果，成為生態(tài)文化蓬勃發(fā)展的土壤。
生態(tài)文明體制改革的路線圖和設(shè)計圖明確
《方案》主要內(nèi)容可以歸納為“1668”，即“一個目標(biāo)，六個理念，六個原則，八項制度”。一個目標(biāo)，就是構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。六個理念，明確了如何處理好人與自然、發(fā)展與保護(hù)等重要關(guān)系。六個原則，明確了改革的方向和總體要求，主要包括自然資源資產(chǎn)公有、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理等方面。八項制度，明確了改革的具體任務(wù)，主要包括自然資源管理、空間管理、責(zé)任追究等內(nèi)容。
《方案》以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的突出問題為導(dǎo)向，著眼于在今后五年內(nèi)建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。《方案》設(shè)定的目標(biāo)完成時間是2020年，這是一個重要的時間節(jié)點(diǎn)，目前距離完成時限較為緊張。一方面，2020年我國要實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)，而目前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的問題，是與小康社會要求不相適應(yīng)的，必須通過制度建設(shè)加以解決。另一方面，《方案》所針對的問題目前已成為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約，解決這些問題迫在眉睫。《方案》所提出的八項制度主要是針對這些問題，并要在未來五年內(nèi)逐步見成效。
生態(tài)文明建設(shè)已成為執(zhí)政理念
出臺《方案》，是落實黨的十八大以來中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列部署的重要舉措，有其時代必然性，或者說有其特定的時代背景。結(jié)合《方案》有關(guān)內(nèi)容，具體我們可以從三個方面來理解。
首先，資源環(huán)境約束已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸制約。改革開放以來，我國人口多、底子薄的基本國情仍未改變。這里的“底子薄”在資源環(huán)境方面主要表現(xiàn)為資源相對不足，環(huán)境承載能力有限。由于經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，我國能源資源消耗總量很大，付出的環(huán)境代價也很大。煤炭、水泥、鋼鐵等主要原材料年度消耗量已居世界首位，二氧化硫、工業(yè)粉塵等主要污染物排放量也居世界首位，單位GDP能源資源消耗成倍于發(fā)達(dá)國家；同時，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，發(fā)展不可持續(xù)的問題逐漸顯現(xiàn)。同時，生態(tài)環(huán)境問題也是民生問題，老百姓(50.45,0.00,0.00%)對環(huán)境污染的反映十分強(qiáng)烈。粗放的增長方式不僅給生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重后果，而且對人民群眾身體健康也會造成負(fù)面影響。因此，資源環(huán)境約束已成為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸制約，亟待通過生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)行破解，以此進(jìn)一步加強(qiáng)資源集約節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維護(hù)國家生態(tài)安全。
其次，生態(tài)文明建設(shè)的重要性日益突出并成為執(zhí)政理念。近年來，中央和地方各級黨委政府不斷加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視力度，特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新思想新觀點(diǎn)新要求。這些新思想新觀點(diǎn)新要求，已經(jīng)成為執(zhí)政理念和新的時代共識，落實到包括《方案》在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)各項部署中。
第三，“綠水青山就是金山銀山”明確了保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系。與發(fā)達(dá)國家相比，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然較低，發(fā)展不均衡現(xiàn)象依然突出。僅從貧困情況來看，全國仍有14個集中連片特殊困難地區(qū)，592個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和7107萬貧困人口，這些地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱，發(fā)展的愿望非常迫切，保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾十分突出。解決這些問題必須依靠發(fā)展。但是，如果這種發(fā)展是以生態(tài)環(huán)境破壞為代價，那么也是不可持續(xù)的。短期所取得的經(jīng)濟(jì)收益將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于破壞生態(tài)環(huán)境帶來的長期損失。對此，早在2005年，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志就指出“綠水青山就是金山銀山”。2013年，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這一充滿辯證思維的科學(xué)論斷，明確了保護(hù)與發(fā)展之間的重要關(guān)系。《方案》中也相應(yīng)提出，樹立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念。也就是說，要堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，把發(fā)展放在首位，但是這種發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，要實現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)。
《方案》中有多個值得關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容
《方案》提出構(gòu)建八項制度，共計47條具體任務(wù)，每條任務(wù)又有若干具體要求。這其中值得關(guān)注的內(nèi)容很多，有些是新提出來的，有些是在以前基礎(chǔ)上的深化，從筆者的角度看，可以從以下幾個方面予以重點(diǎn)關(guān)注。
(一)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是建立生態(tài)文明制度體系的重要基礎(chǔ)
自然資源資產(chǎn)包括的范圍較廣，主要包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等全部國土空間的各類自然資源資產(chǎn)。但是，長期以來我國自然資源資產(chǎn)管理中存在著所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確、產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中造成了諸多問題。在政府管理方面，難以落實不同職能部門和區(qū)域間的監(jiān)管責(zé)任，形成監(jiān)管的“真空地帶”，出現(xiàn)監(jiān)管缺位。在市場方面，難以發(fā)揮市場對自然資源資產(chǎn)配置的作用，阻礙了對自然資源資產(chǎn)的高效利用。
針對這些問題，《方案》提出要構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。簡單來說，就是要明確自然資源資產(chǎn)“歸誰有”、“歸誰管”和“歸誰用”。通過建立完善這些制度，一方面，可以避免“公地的悲劇”，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)自然資源保護(hù)監(jiān)管。通過確權(quán)登記、明晰邊界，建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。另一方面，可以逐步解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“外部性”問題。通過推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，建立有償出讓制度。從這一點(diǎn)也可以推論，通過明晰產(chǎn)權(quán)，市場的作用將逐步顯現(xiàn)，針對自然資源資產(chǎn)開展產(chǎn)權(quán)交易和高效利用在未來有著較為廣闊的市場前景。
(二)建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度和空間規(guī)劃體系是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的必要保證
國土空間開發(fā)保護(hù)制度和空間規(guī)劃體系，體現(xiàn)了一個地方的資源利用方式、生態(tài)保護(hù)程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。由于長期經(jīng)濟(jì)增長中“貪大求全”、開發(fā)強(qiáng)度過大，我國不少地區(qū)資源和空間利用方式十分粗放，空間規(guī)劃也不盡合理，產(chǎn)生了大量生態(tài)環(huán)境問題。一個地方的發(fā)展模式、發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該與其生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)，這其實就是一個簡單的供給與需求必須相均衡的道理。
為了解決這些問題，《方案》提出：一是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，重點(diǎn)是劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線；二是建立空間規(guī)劃體系，重點(diǎn)是推進(jìn)“多規(guī)合一”。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，就是改變以前為了開發(fā)而讓重要生態(tài)區(qū)域邊界不斷后退的情況，讓開發(fā)活動在規(guī)定的區(qū)域干規(guī)定的事。推進(jìn)“多規(guī)合一”，就是要實現(xiàn)“一張藍(lán)圖管到底”，讓規(guī)劃真正體現(xiàn)權(quán)威性。通過確立這些制度，實現(xiàn)國土空間有序開發(fā)，保證發(fā)展的持續(xù)性和區(qū)域間的均衡性。
(三)資源節(jié)約利用是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的根本前提
資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略保障，不完善的資源管理方式、不合理的資源利用方式都會阻礙生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程，降低發(fā)展的質(zhì)量。我國雖然是資源大國，但并不是資源強(qiáng)國，長期以來資源利用粗放，使用浪費(fèi)較多，節(jié)約集約利用程度較低。目前，我國石油消費(fèi)量已超過4億噸，其中2億多噸靠進(jìn)口，煤炭消費(fèi)量大致相當(dāng)于其他國家煤炭消耗的總和，總體利用效率不高。再按照這種拼資源、拼消耗的模式發(fā)展，不僅經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)，更會造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。同時，由于相關(guān)管理制度缺位，也造成了自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本，使得保護(hù)生態(tài)得不到合理回報。
中央對資源節(jié)約高度重視。2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組專題召開兩次會議，分別研究水安全和能源安全。水和能源都是自然資源，這兩次會議都要求加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用。從《方案》可以看出：今后，一是要對土地、水和能源等資源建立嚴(yán)格的保護(hù)制度；二是要根據(jù)土地、水和能源實現(xiàn)總量控制制度；三是要把資源保護(hù)成本、損害成本等要素反映到資源使用價格上，建立較為完善的價格形成機(jī)制。通過建立實施這些制度，一方面，可以通過“節(jié)源”實現(xiàn)“減污”，資源的使用量減少了，浪費(fèi)量也會減少，排放的污染物也會相應(yīng)減少，污染防治的壓力也會減小；另一方面，可以通過建立資源“壁壘”，淘汰一批高耗能、效率低的企業(yè)，推動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級換代，為那些能耗低、效率高的企業(yè)創(chuàng)造更為廣闊的市場前景。
(四)加強(qiáng)環(huán)境治理并推進(jìn)其市場化是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要手段
我國環(huán)境治理現(xiàn)狀相對滯后于社會事業(yè)發(fā)展，必須通過加強(qiáng)能力建設(shè)并推進(jìn)其市場化加以改變。以農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)為例，全國近60萬個行政村中，大部分都沒有環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，每年產(chǎn)生生活污水90多億噸、生活垃圾2.8億噸，基本未經(jīng)處理，隨意排放；我國年化肥施用量約6000萬噸、占全世界總施用量的1/3以上，而有效利用率僅30%左右；農(nóng)業(yè)源排放的COD、氨氮分別占全國排放總量的近一半和三分之一。
改善這種狀況，必須大力開展環(huán)境治理。針對農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，截至2014年底，中央財政共安排農(nóng)村環(huán)保專項資金255億元，支持了5.9萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，1.1億農(nóng)村人口直接受益。整治過的村莊飲用水水源地得到保護(hù)，生活污水、垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染得到有效治理，村莊環(huán)境面貌得到改善。同時，通過加大環(huán)境保護(hù)力度，“十二五”前四年，主要污染物化學(xué)需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%。我國環(huán)境質(zhì)量狀況正在發(fā)生積極向好的變化。
大力開展環(huán)境治理，重點(diǎn)是要加強(qiáng)制度體系建設(shè)，理順現(xiàn)行管理體制。在治理體系方面：一是要完善污染物排放許可制。簡單地說，就是無證禁止排污，排污必須持證，排污必須依法。二是嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。也就是說，企業(yè)等生產(chǎn)者如果造成生態(tài)環(huán)境損害，要根據(jù)損害程度等因素賠償損失，特別嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任。在市場體系方面：一是要培養(yǎng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系，發(fā)展環(huán)保市場，改變目前市場主體和市場體系發(fā)育滯后、尤其是環(huán)保產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率低，環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)育不良、產(chǎn)業(yè)層次不高、市場規(guī)范不夠等問題；二是要推行能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，通過市場化的手段，改變目前排污成本低、浪費(fèi)成本低等突出問題。
可以看出，《方案》的重點(diǎn)在于建立健全政府管理和市場調(diào)控兩方面機(jī)制，通過政府和市場這兩種手段的相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成治理生態(tài)環(huán)境的合力，構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境治理體系。
(五)落實地方黨委政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任是生態(tài)文明制度建設(shè)中的一大突破
長期以來，部分地方黨委政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上單純追求GDP的數(shù)量增長，為了“金山銀山”而破壞了“綠水青山”。雖然短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長了、稅收增加了，但留下的卻是污染的環(huán)境、破壞的生態(tài)、枯竭的資源，要花費(fèi)大量的精力和巨額的資金來恢復(fù)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，即使算經(jīng)濟(jì)的“大賬”也是“吃虧”了。造成這樣的原因是多方面的，主要還在于發(fā)展績效評價不全面、保護(hù)監(jiān)管責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等因素。一方面，以GDP為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制讓部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了政績觀偏移，把政績簡單等同于GDP增長，忽略了自然資源、生態(tài)環(huán)境也是生產(chǎn)力的組成，忽略了環(huán)境也是民生的一部分；另一方面，缺少相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，個別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)工程項目時，決策過程中的科學(xué)研判不夠、盲目性及主觀性較多，即使造成生態(tài)環(huán)境損害也不用承擔(dān)后果，個人依然可以“進(jìn)步”。
保護(hù)生態(tài)環(huán)境是地方黨委政府的明確責(zé)任。《方案》明確提出完善生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究制度等各項具體要求。這些要求實施后將進(jìn)一步明確地方黨委政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，在以往的基礎(chǔ)上突破頗多、力度更大。一是明確了黨政同責(zé)。《方案》為此提出，實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制，明確了責(zé)任承擔(dān)對象。二是逐步改變單純以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展評價機(jī)制。通過制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，并實行差異化績效評價考核。三是終身追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。一方面，對干部離任時實行自然資源資產(chǎn)審計，客觀評價其任期內(nèi)履行自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)情況，造成生態(tài)環(huán)境生態(tài)損害的要追究責(zé)任，不讓這些干部“帶病提拔”；另一方面，充分考慮部分生態(tài)環(huán)境損害情況的滯后性，對造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部終身追究責(zé)任，為其任期內(nèi)開展決策套上了“緊箍咒”。
同時，除了上述五個方面，信息公開的積極作用還將進(jìn)一步顯現(xiàn)。一些環(huán)境信息由于不公開、公開不完全或不及時公開，往往容易造成“信息黑洞”和“信息真空”，使得真實情況沒有及時讓公眾知曉，而一些片面、偏激甚至錯誤的看法往往容易擴(kuò)散、放大，進(jìn)而占據(jù)輿論的高地，影響公眾的認(rèn)知和判斷，加劇了公眾的不信任情緒。《方案》提出，要健全環(huán)境信息公開制度，并明確提出要全面推進(jìn)大氣和水、排污單位、監(jiān)管部門等方面的環(huán)境信息。通過實施這些制度，可以讓公眾及時、準(zhǔn)確掌握環(huán)境信息，引導(dǎo)大眾積極參與環(huán)境保護(hù)，讓環(huán)境違法行為暴露在陽光下，增進(jìn)公眾的信任度，為生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮積極作用。
建設(shè)生態(tài)文明，不僅需要制度的完善、資金的投入，更需要全社會共同的努力，尤其需要社會大眾從自身角度積極參與。夜空繁星閃爍，單獨(dú)看每一顆都不耀眼，匯聚在一起卻成了燦爛星河。涓流成海，不怕做小事、只怕不做事，讓我們每個人從擰緊水龍頭、關(guān)好電開關(guān)、垃圾分好類、少開一天車等力所能及的小事做起，自覺踐行生態(tài)文明理念，共同保護(hù)和建設(shè)我們美麗的家園。