“為了穩增長而亂做PPP項目，長遠來看很可怕，可能會發生系統性風險。”清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經記者，近期官方更加重視PPP規范發展，控制風險，今年毫無疑問是PPP的規范年。

5月，國家發改委一周內召開三場座談會，摸底PPP發展中碰到的問題，并將上報給國務院;4月底，財政部、國家發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會聯合發布通知，嚴禁地方政府利用PPP變相舉債;意在促使PPP規范發展的第四批國家PPP示范項目正在醞釀中; PPP條例也將在近期公開征求意見。

財政部PPP中心主任焦小平近日在“中國PPP良好實踐”國際研討會上表示，要保證PPP改革可持續發展，特別是在市場很熱的情況下，規范完善和控風險至關重要，創新的油門、風險的剎車和改革的方向盤皆不可偏廢。

潛藏債務風險

2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會資本介入來提升公共服務的供給質量和效率，進而促使政府職能轉變，推動財政體制改革和城鎮化健康發展，作為全面深化改革的重要抓手。

三年多時間里，PPP法規體系逐步完善，示范項目正發揮著“標桿”和帶動作用，PPP項目資產證券化、PPP引導基金、獎勵政策等各類支持政策不斷出臺，地方政府對于推動PPP項目熱情高漲，更多投資者選擇加入。

“PPP改革已呈現出政府、企業、公眾三方共贏的良好局面。”主抓PPP工作的財政部副部長史耀斌在去年底的全國財政系統PPP工作推進會上表示，PPP改革工作正有序推進，取得積極成效。

財政部PPP中心數據顯示，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共計12287個，累計投資額14.6萬億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。

伴隨著PPP的爆炸式增長，不少問題也隨之暴露。最突出的是，部分地方政府借PPP變相舉債，即打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資，增加了地方政府債務風險隱患。

多位省級財政廳人士告訴第一財經記者，地方的確存在不同程度的借PPP之名行變相融資之實，讓人很頭疼。

經常給地方官員培訓PPP的王守清還發現，地方政府嫌做PPP模式比較麻煩，想方設法規避PPP制度要求，借道政府購買服務等方式變相上項目。

“部分地方借PPP變相舉債，規避PPP管理要求，做假PPP項目，本質上還是觀念轉變不到位，沒有理解中央推廣PPP的意圖，簡單把PPP理解為新的融資手段，追求經濟增長和個人政績。”王守清稱，“本來推PPP目的是化解政府債務，但不規范操作下債務不減反增。”

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在2017第十五屆水業論壇上表示，PPP模式下股權融資雖然由社會資本出資，但實際上是明股實債，債務資金要找當地平臺公司進行接盤，最后都要轉化為地方政府或有債務。政府對各種支出責任或有負債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用得不亦樂乎。

“隱形門檻”

除了潛藏的債務風險，PPP在三年探索中還有不少實操中碰到的問題等待解決。

比如，個別地方政府通過設置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件，制造“隱形門檻”讓民營資本畏難。

龍元明城投資管理有限公司副總經理苗紀江曾告訴第一財經記者，“做PPP項目遇到的坎兒不少。比如一些項目投資額不到10億元，地方卻設置了總資產50億元甚至百億元的高門檻，把民企攔在門外。”

王守清發現，確實有部分地方官員害怕民企參與到PPP項目。“因為項目做好了是理所當然，如果出問題官員擔心給自己惹事，容易引發國有資產流失、政府監管不力甚至受賄等質疑。另外國企參與PPP項目出問題了，不會撂挑子，但民企可能就不干了，風險不可控，也會影響官員政治生涯。”

同樣，民企也擔心政府不履約，長達二三十年合作中可能出現“新官不理舊賬”的現象，再加上自身能力局限，民營資本參與PPP項目也觀望居多，舉棋不定。

受政府和民企互相擔心對方不履約等因素影響，民營資本參與PPP項目積極性并不高也困擾著決策層。國外PPP模式限定私人資本參與，中國則根據國情，央企、國企也允許并在實踐中大量參與PPP項目建設，市場人士擔心其中潛藏風險。

惡性競爭的問題也愈演愈烈。

苗紀江告訴第一財經，企業在PPP項目招投標時低價競爭現象不少，比如中部一個幾十億的綜合管廊PPP項目，一家公司把回報率調到基準利率，下浮到基本上沒有任何利潤空間，甚至會虧損，這讓其他企業沒法與其競爭。如果政府同意這一報價，政府以后肯定吃虧，因為企業不可能不尋求利潤來給你免費做，很可能最后出現政府和企業雙輸局面。

PPP項目咨詢行業也面臨低價惡性競爭問題。

以廣西某地軌道交通投融資咨詢服務項目公開招標為例，根據招標信息，該項目預定的業務市場價起點為30萬元，但實際中標價格卻僅為2.28萬元。以超低價中標的現象，引起同行普遍質疑，有業內人士調侃“這點錢夠來回的路費嗎?”

另外，PPP發展還面臨諸如投資回報、融資渠道、忽視運營、稅收規則、退出渠道以及合格社會資本方選擇等多方面的問題。

PPP發展規范之年

其實，地方借PPP項目變相融資、規避PPP管理要求、PPP項目“重數量輕質量”等問題早已為官方意識到。

財政部早在2015年就要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，這一紅線目的在于防控財政風險。財政部還發文嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

王守清告訴第一財經記者，種種跡象顯示，打擊地方借PPP項目變相融資力度明顯加大。

“在財政部去年摸底地方違法違規舉債擔保之后，今年相關負責人被處罰，包括重慶市黔江區財政局局長被撤職。2月底，財政部發函公開質疑武漢地鐵8號線PPP項目可能存在風險分配不當。再到50號文把包括PPP模式在內的不規范地方政府舉債路子都堵死。”王守清稱。

財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會六部門近期發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，即上述50號文，一大要點就是規范PPP行為。

50號文要求，地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

國家發改委也于近期連續召開了PPP金融機構、專家和社會資本三場座談會。參與專家座談會的大岳咨詢總經理金永祥告訴第一財經記者，官方還是希望了解PPP發展中面臨哪些問題，并收集各方建議。

金永祥認為，PPP發展中面臨的問題不少，比如項目出問題后中央和地方誰去監管，如何監管?地方達到10%財力上限后PPP模式怎么繼續走下去?不少沒完成融資的PPP項目如何與資金對接?未來費價改革和金融改革是PPP發展的關鍵。

財政部條法司副司長周勁松近日在PPP創新與規范發展論壇上表示，中國有關PPP的立法正在緊鑼密鼓推進，PPP條例已完成初稿，最近一兩個月會向社會公開征求意見。PPP立法以解決目前突出的問題為導向，同時體現制度建設的前瞻性、引導性，為PPP的發展發揮保障、促進和規范作用。

參與過PPP條例立法征求意見的君合律師事務所合伙人劉世堅告訴第一財經，不能指望一個PPP條例能解決所有問題，但它能對PPP規范發展起到積極作用。

財政部金融司司長孫曉霞近日接受媒體采訪時表示，財政部對PPP實施正面清單管理，積極引導各地規范實施PPP項目，盡力杜絕清單之外的“擦邊球”。

“今年毫無疑問是PPP發展規范之年，從發改委這邊看，從穩增長角度看能做PPP項目盡量做，但它也強調規范。金融機構也在發文不能給地方違法違規借債。國資委讓央企做PPP，也在強調規范。”王守清稱。（來源：第一財經 陳益刊）

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