對中國的企業家來說，2016年是個值得銘記的年份。彼時，輿論場上正圍繞著“死亡稅率”展開激辯，玻璃大王曹德旺“中國制造業稅負比美國高35%”的言論更是將討論的熱度推向高峰。到了年末，民間減稅的呼聲已至頂點。

后來的事情，人盡皆知：中國在2016年正式拉開大規模減稅降費的大幕，這成了本屆政府的“頭等大事”。6年時間，新增減稅降費累計超8.6萬億元，我國的宏觀稅負由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右。

更詳細的變化體現在中國財政科學研究院的一份報告中。自2016年起財科院每年都會開展一次企業成本調研，今年發布的《2021年企業成本調研報告》(以下簡稱《報告》)顯示，近年來企業稅費負擔整體呈下降態勢，2018年至2020年企業納稅總額占營業收入的比重逐年下降，年均下降0.87個百分點，超過66%的樣本企業的平均稅負已低于5%。

中國財政科學研究院院長劉尚希說，近年來的減稅降費政策在降低企業成本負擔上發揮了重要作用，特別是疫情期間的政策有效地對沖了疫情給企業帶來的沖擊。

但是在調研中，他也發現不少問題，比如，“減稅的乘數效應為什么會下降？減稅降費的力度越來越大，為什么有的企業感覺到的成本壓力依然很大？”劉尚希認為，弄清楚這些問題，謹防其他因素對沖積極財政政策的效果，才能提升政策的有效性。

企業的成本壓力來自不確定性

自2015年年底中央提出深化供給側結構性改革以來，作為“三去一降一補”的重要內容，中央和地方政府出臺了一系列降成本政策措施。通過持續大規模的減稅降費，目前，稅費負擔在企業成本中的占比已不高。在2021年財科院的調研中，56.5%的企業認為“稅費負擔合理”，7.9%的企業認為稅費負擔較輕。

劉尚希認為，目前，企業真正的成本壓力來自不確定性。《報告》稱，這源自新發展階段的高風險特點，各種不確定性和公共風險都會內部化為企業的成本，導致企業成本不斷上升，新冠肺炎疫情就是典型例子。“企業成本不只是決定于已經發生了什么，而是取決于未來可能的損失即風險，一些企業成本越來越不可預期。”

在調研中，財科院的學者們發現，在風險社會，不僅經濟社會各領域的不確定性及公共風險會內部化為企業的成本，企業層面的個體風險同樣也會外部化，通過各種傳導、轉化，導致公共風險擴大，帶來全方位的成本上漲，從而造成所有企業承壓。

以房地產業為例，頭部企業所引發的債務風險，會產生鏈條式傳導，不僅使得關聯的地產商受損，也會帶來房地產業投資預期的改變。這種變化還會加大金融機構風險，牽連地方財政，減少土地出讓金和相關稅收。

當前學界和政府部門研究降成本的思路和措施，大多是從實體要素成本出發，按照稅費負擔、融資成本、制度性成本、人工成本、用地用能成本、物流成本等分類研究。《報告》認為，對企業來說，分類管控或許短期有效，但從整個供應鏈觀察，上中下游的企業成本與利潤是息息相關的，對一個經濟主體是成本，對另一個經濟主體來說可能就是收益。

2021年就出現上中下游成本分擔不均的復雜局面。比如上游大宗商品價格上漲，推升企業原材料成本；中游高耗能企業成本高企，但成本傳導至下游企業有時滯，也會和預期有一定差距；下游企業不僅面臨原材料漲價增加的采購成本，還面臨中上游企業成本提高的產品價格傳導部分，盈利空間被明顯壓縮。

這樣的復雜性從數據中也能看出。《報告》顯示，近3年，企業每百元營業收入中的成本先下降后上升，分別為84.15元、83.38元和83.64元，呈波動態勢。

劉尚希說，降成本要從防風險出發。下一步降成本，政策措施不能僅針對實體要素成本，而要聚焦于降低整體性風險。如果以降成本政策替代企業成本管理，企業就會過度依賴政府的“大禮包”。因此，要依靠加大體制機制改革來減少資源錯配，防范整體風險；完善中央和地方兩級治理機制，特別是財政關系改革，調動兩級政府防風險的積極性；“更關鍵的是要做好預期管理”。

稅費優惠政策應制度化

持續多年的減稅降費政策，在降低市場主體負擔的同時，也將宏觀稅負降低到較低的水平。這相應也帶來了財政收支壓力和未來財政可持續發展的問題。多名財稅學者認為，減稅降費的乘數效應已經邊際遞減，應及時評估政策的有效性，更好應對經濟下行壓力。

中國稅務雜志社總編輯、國家稅務總局稅收科學研究所原所長李萬甫認為，減稅降費政策的重要作用是，促進完善了政府與市場的關系，切實發揮市場對資源配置的決定性作用。

這具體表現為，政府通過稅費方式占有的社會資源量減少，把更多社會資源讓渡給市場配置；同時，減稅降費結合“放管服”改革，使得政府職能進一步轉變，整個營商環境和市場公平競爭環境極大改善；非稅收入大幅削減，各類非稅形式的收入統一歸稅務部門征收，政府收入更加規范化。這位財政學者認為，要達到減輕企業稅負，穩定市場主體，緩解經濟下行壓力的目的，“需要綜合施策”。

中國人民大學財政金融學院教授朱青觀察到，新冠肺炎疫情出現后，多數國家采取的財政政策對沖措施是緩稅和擴大財政赤字，較少采取減稅和改革稅制。“因為減稅一般是應對經濟周期的，用它來熨平經濟周期，經濟差時減點稅，好的時候再把稅增回來。”

中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任許文在《中國稅收政策報告(2021-2022)》一書中寫道，未來的減稅降費應服從于完善稅費制度的需要，無論是減稅還是降費，應當是完善制度的一個副產品，如稅收制度和社保體制的改革，而不是短期政策措施。

許文說，減稅降費主要是為企業減負，增加了企業的現金流，進而增加利潤和財力，對于穩定企業的短期經營作用很大。但在穩定預期方面，企業面對著諸多的不確定性因素，不能僅僅依靠減稅降費來解決問題，需要做長期戰略性考慮。

與此對應的問題是，如果政府長期實施減稅降費政策，會給市場主體以“減稅降費一直在路上”的預期，可能導致企業被動地等待政策，不利于激發企業的內生發展動力。他建議，為減少企業對減稅降費政策的依賴，應推動階段性的稅費優惠政策制度化，以更為規范的制度化政策安排來確保企業的合理稅費負擔水平。

在保持宏觀稅負相對穩定的前提下通過制度性減稅和結構性減稅來實施減稅降費，以此在經濟面臨“三重壓力”時構建更大的確定性。顯然，在“十四五”期間，這對政府來說又是一場新的考驗。