白重恩：改革碳排放配額初始發放方式

（清華大學經濟管理學院院長、清華大學全球共同發展研究院常務副院長）

全國碳排放權交易市場統一運行情況下，目前碳排放配額的初始發放方式存在弊端，建議將免費配額發放給電力企業，改為發放給電力的終端使用者，減小終端使用者對電價改革的抵觸，推動電價市場化發展并實現碳排放成本傳導到電價，緩解電力供不應求壓力、促進新能源并網消納、推動企業綠電交易。

去年全國用電需求加大，電力供給不足，出現拉閘限電現象，主要原因是目前碳排放配額的初始發放方式是把配額免費發放給電力企業，減排壓力沒有傳導到電力使用端。如果提升電價，消費者用電成本增加將滋生抵觸情緒，進而加大電價改革阻力。

為此，建議將電力使用者納入碳排放權交易體系，將碳排放配額改為免費發放給終端使用者。電力使用者可以通過出售排放權獲得收益，抵消電價提升所帶來的經濟負擔。推動電力價格市場化發展，從而緩解拉閘限電難題。

其次，我國新能源消納能力相對不足。光伏與風電發電量僅占全國總發電量的3%和6%，占比較低。從電網角度來看，為滿足與日俱增的新能源裝機量，以及應對新能源間歇性和波動性特征，電力企業需要投入較大成本鋪設電網新電路，升級電網調節能力，提高電網智能化水平。

但就目前而言，電力價格沒有準確反映投資成本，難以調動電網企業投資積極性。若碳排放配額在終端使用者手中，電力企業需要付出成本購買，就有調整電價的動力，能出售排放權的終端使用者也會支持電價反映各種成本。電力價格得以充分體現投資成本，進而調動電力和電網企業投資積極性，增強新能源消納能力。

與此同時，歐洲議會近日投票通過了關于建立碳邊境調整機制（CBAM）草案的修正案，歐盟碳邊境調整機制實施在即，這將對中國部分出口企業造成巨大成本壓力。為減少歐盟碳關稅帶來的影響，企業當務之急是建立起碳排放核算體系，摸清企業家底，掌握生產過程中碳排放來源和總量情況；其次，統計清楚企業生產過程中，實際支付的碳排放成本，從而可以得到碳邊境調節稅的抵扣，避免重復付費。最后，鼓勵企業通過使用綠電等方式，盡可能地減少碳排放，減少碳邊境調節稅的稅基。

賈康：“雙碳”目標亟需制度機制創新

（華夏新供給經濟學研究院創始院長、財政部原財政科學研究所所長）

推進“雙碳”目標，實現綠色低碳發展，不能只依靠法律手段、行政手段，還要通過制度創新，充分利用價格機制，優化電力能源比價關系和價格形成機制，調動企業和居民綠色低碳發展的積極性和自覺性。

碳達峰、碳中和目標是我國對全世界的莊嚴承諾，關系著我國可持續發展進程。推進“雙碳”目標綠色低碳發展，經濟制度機制建設非常關鍵，在依靠法律手段、行政手段基礎上，還應充分運用經濟手段，利用利益杠桿，引導千千萬萬用戶產生內生、自覺的綠色發展動機與行為。

經濟制度機制怎么建？關鍵要優化比價關系和價格形成機制。當前，我國“以煤為主”的火電比價關系和價格形成機制改革進程，還不適應低碳化客觀要求與“雙碳”目標導向。改革開放40年間，工業用電與商業用電、民用電價格增幅，都大幅度低于其他物品價格的上升，難以通過經濟手段充分調度用戶節電的積極性。企業和老百姓很難真正把節電當回事，是造成社會揮霍能源，粗放用電的客觀原因。不節電，實際上在中國主要就是不節煤，不利于有效控制造成霧霾等的污染源，不利于綠色低碳發展。

因此，應當積極實行電價配套改革，要理順比價關系所發揮的經濟杠桿作用，使電力能源價格更“金貴”，從而以經濟壓力內生地激勵企業、居民節約用電，促使各相關主體開發節能降耗的工藝、技術和產品。讓市場發揮更大的作用，促進能源、資源產品與非能源、資源產品比價關系與價格形成機制，更符合資源節約型、環境友好型社會建設導向，合乎綠色低碳發展的客觀要求。

同時，政府在利用經濟手段與市場對接時，還可以通過資源稅、環保稅等方式加以調節引導，提高綠色低碳發展的動能。

需要強調的是，制度機制建設不是簡單的意愿問題，也不是簡單的覺悟問題，而是需要在培養公眾環保意識的同時，通過改革創新和制度機制的支撐，使比價關系、能源價格形成機制更合理，更符合綠色低碳發展、可持續發展客觀規律的要求。

嚴剛：推進減污降碳協同增效

（生態環境部環境規劃院副院長、研究員）

一體謀劃：減污和降碳聯系緊密

我國正面臨環境質量持續改善和“雙碳”工作的雙重挑戰。需要注意的是，污染物排放和溫室氣體排放存在“同根同源”的特性。尤其在大氣污染排放方面，我國所有的二氧化硫和氮氧化物排放源、50%左右的揮發性有機化合物（VOCs）排放源和85%的一次PM2.5排放源都和二氧化碳排放源高度一致。與此同時，我國“無廢城市”建設、污水治理也與碳減排具有天然的耦合性。減污降碳，很大程度上可以協同推進，這就為“一體謀劃”提供了基礎條件。

為此，中央提出要把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。近日，生態環境部等七部門聯合印發了《減污降碳協同增效實施方案》，作為碳達峰、碳中和“1+N”政策體系的重要組成部分，該文件既是對減污降碳工作的總體部署，又是具體的行動指南。

一體推進：“六維”協同實施

實現減污降碳協同，建議從目標協同、區域協同、領域協同、措施協同、政策協同和監管協同六個維度協同推進。

目標協同，以實現減污降碳協同增效為目標制定政策。通過以碳達峰行動深化環境治理，同時通過環境治理來助推高質量達峰?！稖p污降碳協同增效實施方案》提出，到2025年我國減污降碳協同推進工作格局基本形成，減污降碳協同度有效提升；到2030年減污降碳協同能力顯著提升。這正是未來減污降碳工作的方向。

區域協同，更好地發揮降碳行動對環境質量改善的綜合效益。京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原是我國大氣污染最嚴重的地區，廣東省也是我國碳排放主要區域，這些地區的碳排放占全國總量的50%左右。為此，應進一步強化重點地區的降碳行動，改善環境質量。

領域協同，通過碳排放清單和污染物排放清單，識別影響污染排放和碳排放的主要領域。能源、工業、交通是下一步治理工作的重點領域。在碳匯建設和生態修復方面也應協同一體推進，實現更大的生態環境效益。

措施協同，增強污染防治與氣候治理的協同性。未來在選擇減污措施時應將降碳協同度作為一個重要指標，在末端治理的技術選擇時考慮協同控碳的效果，優化選擇治污技術路線。

政策協同，推動形成減污降碳激勵約束機制。應在標準體系建立、經濟政策考核制度等方面做更多探討，實現一體推進的激勵約束機制。構建污染物和溫室氣體協同的環境影響評價制度體系。

監管協同，全面提升管理效能。在統計體系、監測體系、考核體系以及企業執法監管等方面一體推進，提升綜合的管理效能。

一體實施：多維度多層面開展模式創新

對于如何推進減污降碳這項工作，建議從如下幾個方面著手：

首先，對減污降碳協同度進行評估，建立一套定量化跟蹤、評估、反饋減污降碳效果的指標體系。通過這套指標體系，實現不同城市、不同領域之間的橫向排名比較；實現同一城市、同一領域時間維度的縱向比較分析；發現重點區域的薄弱環節，為持續完善相關工作提供決策指引。

其次，從不同的維度開展創新行動模式。一是從城市尺度上統籌多要素的生態環境和“雙碳”目標，提出空間管控格局、源頭防控、協同治理、資源節約、生態建設擴容等具體行動，支撐減污降碳；二是在園區層面開展創新行動，立足園區的特點，從能源流、物質流、信息流等方面建立園區的實施體系，促進整個產業園區減污降碳、協同增效；三是在企業層面實現多種污染物與溫室氣體協同減排的先進技術，探索打造“雙近零”排放標桿企業。

最后，強化基礎能力建設，建立減污降碳的智慧管理平臺，實現更有效的減污降碳管理。通過構建一致源分類體系、建立融合清單，全面、科學刻畫大氣污染物和溫室氣體排放特征，有力支撐協同治理。

周大地：先立后破有序降碳

（國家發改委能源所原所長、國家氣候變化專家委員會委員）

近兩年來，國際形勢快速變化，部分國家和地區重啟煤電，導致碳排放量有所反彈。但全球變暖負面影響日益呈現，加快低碳轉型的必要性、緊迫性的壓力增加。對我國而言，“雙碳”目標是行動的底線，是必須實現的任務。

實現碳達峰，首先要控制化石能源增量，而且要使增量逐漸下降為零。同時，碳達峰越早越好，峰值越低越好。而實現碳中和，就需要將化石能源占一次能源的比例從目前的83%左右降低到10%以下，越低越好。這也意味著，除極少數特殊場合之外，要力爭全部由非化石能源替代。

目前，我國一次能源以煤炭、石油、天然氣為主，而以后要轉變成以水、電、核電、風電、光電、生物質能為主。一方面，我國可再生能源的資源保障程度很高，風電、光伏裝機潛力可達到數十億乃至百億千瓦水平，且沒有資源上限；另一方面，經過了數十年的努力，我國風、光、儲等低碳技術的成本已經出現大幅度下降。從直接發電的成本來看，可再生能源發電甚至已經可以和煤炭進行競爭。不論是經濟性還是安全性，以后的零碳電力系統都較目前的能源系統具備優勢。

與此同時，從終端用能看，用能高度電氣化也將是未來發展趨勢。目前我國建筑用能、供熱基本還是以化石能源為主，以后要通過實現高度電氣化解決建筑供熱、采暖以及建筑物內部的用能問題。工業用能低碳化路徑要以再電氣化、數字化、智能化為主要方向，這也意味著大多數工業企業的一次能源和電力熱力系統都需要革命性的重構。

我國低碳能源發展速度仍然過低，要實現能源安全和低碳轉型雙重目標，就要推進低碳高效能源消費轉型和大幅度提高低碳能源占比，而且確保經濟和低碳能源供應能力都加速發展。雖然能源結構會有重大變化，但是穩定能源供需的平衡是重中之重。這就是“先立”。

“立”的重點在于，加大新能源的消費和供給能力，而不是繼續維持傳統能源系統的慣性擴張?，F在提到穩定供應、供應安全，很多人就想到走傳統化石能源擴張的路。但實際上，我國煤炭、煤電重點應挖掘現有產能潛力，過多地擴張不但存在風險，更可能對新能源發展產生阻力。確定了“立”什么，就應該抓住有經濟效益、可提供經濟發展新動力，本身也具備大規模市場化發展的重點領域，要帶頭發展、帶頭突破。

節能降耗。節能是實現高質量發展的重要內容和重要措施，節能現在應該成為綠色發展、低碳轉型、提高經濟效益、減少資源負荷、加強經濟競爭力、實現高質量發展的重要內容和途徑。盡管很多行業已采取了節能措施、并進行改造，很多產品單位能耗確實明顯下降，但隨著技術不斷進步，節能潛力依然有待挖掘。

加快非化石能源發展速度。我國已經成為了世界上風光裝機量最多的國家，但從絕對數值上看，我國風電和光伏累計裝機量分別在3.5億千瓦左右，甚至尚未達到“雙碳”目標所需風光裝機量的10%，我國風電和光伏新增裝機速度距離真正需要的增長數量還是相距過遠。我國目前已經具備了加快發展的技術和經濟條件，不論從經濟性上、施工能力上，還是從風電和光伏的資源條件上，新增裝機都有巨大空間。

全面推廣普及超低能耗建筑。目前，我國已經出臺超低能耗建筑國家標準，具備全面推廣條件。同時要重視“光儲直柔”新型低碳建筑領域的進步示范和推廣，結合新農村建設，推廣農村新能源全覆蓋，解決農村能源現代化以及低碳化方面可以合并推行。另外，更要推動光伏和新能源與建筑物一體化建設的各種創新技術和應用。

推動工業領域低碳化進程。工業領域自行解決能源低碳化還存在一定困難，真正低碳化還需要大量的技術創新和示范，以及能夠提供系統解決方案的供應商。因此，工業領域要加快通用低碳能源裝備的創新和制造，推動產業結構調整，特別是防止對基本能源和原材料項目的方向性錯誤投入。