“新土改”臨近，與之配套的工業用地制度改革方案，亦逐步清晰。

國土部副部長胡存智曾在一次內部會議上表態稱，國土資源部將修訂《劃撥用地目錄》，擴大有償使用范圍。同時，還要采取措施提高工業用地價格。探索實行“租讓結合、先租后讓”的工業用地供應制度，積極推行工業用地出讓彈性年期制。

除了通過提高地價，推行工業彈性年期制度，去提高工業用地的集約使用效率，21世紀經濟報道采訪了解，已經出讓的存量用地的退出機制也將是國土部配套制度改革的一個重點。

國土部下屬部門一位知情人士介紹，國土資源部正在醞釀、研究專門針對存量用地管理的新制度和手段，擬將存量用地交易、開發、建設與新增建設用地進行“區別管理”，提高企業退出的積極性。

在存量用地管理新規上，上述國土部下屬智囊人士表示，國土部也開始考慮研究建立一個市場化的存量用地退出的交易平臺，提高企業騰退的積極性。

“存量用地的再利用，無須占用新增建設用地指標，是節約集約利用土地的一大方向。”上述國土部下屬智囊的人士介紹，國土部有關工業用地改革的一系列制度，將作為未來土地管理制度改革的一個突破口，以解決新型城鎮化的用地需求。

另據21世紀經濟報道記者采訪了解，國土部將聯合審計、紀檢監察以及司法機關建立土地執法監察工作小組，嚴厲打擊非法圈地、囤地和粗放浪費土地的行為，嚴格執行閑置土地處置政策，依法依紀追究有關人員的責任。

低價供給后遺癥

國土資源部的一份統計顯示，2013年二季度，全國105個重點監測城市的商業、住宅、工業地價分別為6044元、4799元和684元/平方米，工業用地地價明顯較低。

低價供給背后，上海良玉投資集團總經理郭玉良表示，這種打擦邊球行走在房地產模糊地帶的方式的問題也逐漸顯現，“比如大量的圈地、低效用地以及小產權房的問題。”

以小產權房為例，郭玉良表示，轉性比較是小范圍的，有很多拿工業地塊的開發商，再轉手做商業用途后，沒有轉性，并沒有拿到大產權證，嚴格上來說，應該屬于違章的小產權項目。

“也正是如此。”國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員肖金成亦表示，土地城鎮化高于人口城鎮化，多地出現鬼城、空城的現象，這也是導致實體經濟空心化的一個重要原因。

多名智庫專家經過近7個月的全國調研起草的《產業園區助推實體經濟發展報告》，也提出，在工業地價“低價”供給的背景下，借產業名義，行住宅、商業開發，圈地之實的情況普遍存在，且這種以地產開發的主導不利于實體經濟的發展。

但是上述低價圈地、打“擦邊球”違規操作的模式或將在2014年得到扭轉。

除此之外，國土部也將通過提高工業用地價格，提高企業節約集約用地的積極性；以及探索彈性出讓的模式，在源頭上斷絕圈地的情況。

退出博弈

已經出讓的存量用地的退出機制也將是國土部配套制度改革的一個重點。

上述國土部的一位人士表示，國土部解決新型城鎮化用地需求的一個基本原則，就是在控制新增建設用地計劃指標的背景下，向存量做文章，而存量釋放的潛力非常大。

胡存智介紹，我國目前城鎮用地水平比原來設想的要粗放，城鎮低效用地占到40%，其中相當一部分即為工礦存量用地。

《產業園區助推實體經濟發展報告》也顯示，中國工礦用地供應率占國有建設用地供應量的40%-50%，目前工業用地使用年限是50年，而大部分產業生命周期都短于50年。

“盤活這部分工業存量用地，對于解決新型城鎮化用地需求非常關鍵。”北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥如是稱。

原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源也表示，將騰出的大量工業存量用地升級為住宅及商業用地，不僅可以抑制房價高漲，化解現有城市房地產泡沫，還可以為地方政府帶來數額可觀的土地出讓金收入，用于逐步償還地方政府的巨額存量債務。

雖然退出的方向一定，但由于利益機制存在，退出的難度很大。

中國國土資源經濟研究院研究員郝慶介紹，工業用地騰退難的一大原因就是土地用途監管，商業和住宅是拿地之后出售，但是工業只能是廠房，不能做住宅和商業，且對建筑系數、容積率等有明確的規定，廠房的標準體系不一樣，再加上各工廠的廠房標準不一樣，買賣很難，因此價格很難上去。

在郝慶看來，實施工業用地二次開發是一個方向，其中不可避免就是二次開發后的土地用途變性的問題，以及由此帶來的開發成本、原土地使用者和政府利益博弈。

據郭玉良了解，目前大部分企業騰退的方式多由政府主導，“對于那些經濟效益不好，或者已經關閉，土地已經閑置的土地，地方政府的收儲部門會主動找到企業，要求其騰退、搬遷，其間，會按照第三方評估價格給企業支付騰退費用。”

“因為地方政府土地收儲費用有限，因此評估價格并不是很高。”郭玉良介紹，另外，還存在部分工業用地在收回后，進行土地用途變性，再重新掛牌出讓的情況，從而帶來了土地二次開發的明顯溢價。

“這其中就有一個矛盾。”郭玉良表示，企業在退出利益上會有很大意見，據其了解，部分企業在了解原工業用地在變性產生的差價后，也存在和政府溝通，在評估價外，再多要些錢的情況。

在郭玉良看來，該模式的一大問題就是政府主動，企業被動，一旦在利益上存在矛盾，就會減少騰退效率，與此同時，也加大了政府騰退的行政成本。

聯東U股副總裁王東升認為，建立一個市場的工業用地交易平臺，對于提高企業騰退低效、閑置工業用地的積極性非常重要。

王東升所在的聯東U股是國內最大的產業園區運營商，其在業務拓展過程中，也常跟各種企業接觸，據其了解，企業主動騰退，促進工業用地二次開發的積極性很大，也更為高效。

“市場化”工業用地二次開發機制

據21世紀經濟報道記者采訪了解，國土部正在探索有關建立市場化工業存量用地二次開發機制的可行性。

上述國土部的人士表示，國土部正在探索存量用地的管理新規，擬將存量用地交易、開發、建設與新增建設用地進行“區別管理”。

在存量用地管理新規的探索上，上述國土部人士介紹，涉及三大要點和實現路徑，一是鼓勵社會各方參與存量用地開發，包括允許原土地使用權所有人自行開發；二是妥善處理歷史遺留問題，對歷史遺留的用地問題“從舊、從寬”處理；三是制訂政府與土地權利人利益共享政策。上述人士亦進一步強調，上述探索的關鍵在于提高企業騰退積極性的同時，不能突破現有的土地利用規劃和用途管制。

實際上，上述三個方向也在廣東試點兩年有余，21世紀經濟報道查看廣東“三舊改造”模式發現，多個公司的原工業用地，可以在報批當地政府審批，自行辦理土地使用性質轉變，但需要按目前市場商業土地價格補交土地出讓金差價。

值得一提的是，土地供需緊張的北京有關自住性商品房的規定，符合相關法律法規的前提下，鼓勵企業將自有用地用于自住型商品住房的開發建設。