當(dāng)?shù)貢r間6月22日，歐洲議會多數(shù)票通過碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（又稱“碳關(guān)稅”，簡稱CBAM）的“一讀”文本，對歐盟委員會“2021年7月公布減碳55%提案提出了正式修正意見”。與歐盟委員會一年前的“立法草案”相比，歐洲議會本次通過的修正草案擴(kuò)大了納入行業(yè)范圍、增加間接排放、加快免費(fèi)配額退出時間，延長了過渡期，主要變化如表1所示。
歐盟在能源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)下行壓力下仍積極推動CBAM，實(shí)施過程中將面臨哪些不確定性？中國應(yīng)如何應(yīng)對？
一、CBAM距正式立法還有一定距離
歐洲議會通過“碳關(guān)稅”立法后，將向歐盟理事會提交修正草案，由歐盟理事會對修改草案進(jìn)行“一讀”，如果歐盟立法機(jī)構(gòu)的各方不能達(dá)成一致意見，可能還需進(jìn)行“二讀”甚至“三讀”，距完成真正立法仍有一定距離，歐盟“碳關(guān)稅”法案最終版本在具體細(xì)則上還可能發(fā)生改變。歐盟碳關(guān)稅立法歷程和程序如圖1和圖2所示。
圖1 歐盟“碳關(guān)稅”立法歷程
來源：歐盟委員會歐盟碳排放權(quán)交易系統(tǒng)手冊
圖2 歐盟立法程序
二、CBAM實(shí)施面臨存在不確定性
（一）歐盟內(nèi)部存在分歧
歐盟委員會、歐洲議會、歐洲理事會均提出各自的“碳關(guān)稅”草案或修正建議，但對征收范圍、目標(biāo)等仍存在一定分歧。各行業(yè)、企業(yè)對CBAM態(tài)度也不一致，如鋼鐵、水泥等行業(yè)在過渡期內(nèi)可享受一定免費(fèi)配額，碳減排合規(guī)成本并不高；CBAM一旦實(shí)施，免費(fèi)配額將逐漸取消，因此部分企業(yè)對其持反對態(tài)度。
（二）國際市場存在爭端
CBAM僅對進(jìn)口產(chǎn)品單邊征收碳關(guān)稅，與本地產(chǎn)品待遇存在差異。很多國家對歐盟“碳關(guān)稅”是否符合國際現(xiàn)行貿(mào)易規(guī)則存有疑慮，認(rèn)為CBAM不應(yīng)與WTO貿(mào)易規(guī)則、相關(guān)國際氣候協(xié)定規(guī)定的減排責(zé)任等有原則性沖突，更不能成為新的貿(mào)易保護(hù)工具。
（三）核算規(guī)則尚需統(tǒng)一
CBAM核算產(chǎn)品隱含碳排放時，在核算邊界、核算標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等方面尚未形成統(tǒng)一規(guī)則，導(dǎo)致行業(yè)、企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)不能在統(tǒng)一基準(zhǔn)下進(jìn)行對比，也無法準(zhǔn)確核算隱含碳排放量，不利于全球碳市場統(tǒng)一，對國別間貿(mào)易往來也將形成一定障礙。
（四）能源系統(tǒng)仍然脆弱
高度依賴國外供應(yīng)的歐盟能源系統(tǒng)十分脆弱，難以應(yīng)對復(fù)雜多變的國際形勢，也間接反映了其低碳發(fā)展基礎(chǔ)不牢固。歐盟能源危機(jī)已迫使多個成員國重啟燃煤發(fā)電，這必然導(dǎo)致其碳排放強(qiáng)度上升。在此背景下實(shí)施CBAM，將進(jìn)一步增加歐盟“內(nèi)外”貿(mào)易的不公平程度。
三、中國應(yīng)對CBAM的建議
我國是歐盟第一大貿(mào)易伙伴國和最大的商品進(jìn)口來源國，CBAM的實(shí)施短期內(nèi)將增加我國制造成本，削弱出口競爭力，長遠(yuǎn)看將倒逼我國能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，促進(jìn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。此外，美國、英國、日本等國家在碳關(guān)稅領(lǐng)域的動向也應(yīng)引起高度重視。如，美國參議院金融委員會已收到名為《清潔競爭法案》的“碳關(guān)稅”立法提案；英國提出要推動歐盟和G7國家一起創(chuàng)建“碳關(guān)稅”聯(lián)盟；加拿大表態(tài)支持“碳關(guān)稅”；日本宣稱將探討美歐日三方就包括邊境調(diào)整機(jī)制在內(nèi)的貿(mào)易體系采取聯(lián)合行動的可行性。預(yù)計未來5~10年，以歐盟為首的碳關(guān)稅聯(lián)盟將逐步形成，屆時將對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。我國應(yīng)未雨綢繆，提前布局，建議重點(diǎn)做好以下工作：
（一）政府層面的應(yīng)對建議
一是成立“碳關(guān)稅”談判組織，動態(tài)評估CBAM對我國經(jīng)貿(mào)活動的影響，并團(tuán)結(jié)發(fā)展中國家與歐盟展開深層次談判，努力影響規(guī)則制定，變被動為主動。
二是進(jìn)一步完善減碳政策體系，加強(qiáng)規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和國際話語權(quán)，提升技術(shù)創(chuàng)新能力等，形成一整套激勵約束機(jī)制，科學(xué)有序推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。
三是充分利用過渡期，穩(wěn)步完善全國碳市場建設(shè)。設(shè)立碳關(guān)稅+碳市場專項(xiàng)課題，充分研究碳關(guān)稅和碳市場在博弈中相互支撐的規(guī)律，引導(dǎo)碳價至合理水平，促進(jìn)碳市場平穩(wěn)運(yùn)行。
（二）企業(yè)層面的應(yīng)對建議
歐盟“碳關(guān)稅”促使全國碳市場建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵5年期，企業(yè)層面應(yīng)全面加強(qiáng)碳能力建設(shè)相關(guān)工作。鋼鐵行業(yè)是制造業(yè)中碳排放量大戶，實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，以鋼鐵企業(yè)為例應(yīng)對建議如下。
一是持續(xù)提升節(jié)能減污降碳協(xié)同治理能力。“十四五”期間，應(yīng)重點(diǎn)通過能效提升降低碳排放強(qiáng)度，減少產(chǎn)品碳足跡。同時注重氫冶金、CCUS等低碳技術(shù)的創(chuàng)新研究，做好技術(shù)儲備。
二是有序開展環(huán)境產(chǎn)品聲明（EPD）。規(guī)范量化產(chǎn)品環(huán)境足跡，滿足全產(chǎn)業(yè)鏈綠色低碳發(fā)展需求，打通國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對話渠道，應(yīng)對國際“碳關(guān)稅”風(fēng)險，突破國際貿(mào)易壁壘。
三是全面加強(qiáng)碳能力建設(shè)。將碳能力建設(shè)納入企業(yè)戰(zhàn)略，持續(xù)開展CBAM影響研究，培養(yǎng)和儲備一批既懂業(yè)務(wù)又熟悉碳市場的專業(yè)人才隊伍，全面提升應(yīng)對“碳”變化的能力。