當地時間6月22日，歐洲議會多數票通過碳邊境調節機制（又稱“碳關稅”，簡稱CBAM）的“一讀”文本，對歐盟委員會“2021年7月公布減碳55%提案提出了正式修正意見”。與歐盟委員會一年前的“立法草案”相比，歐洲議會本次通過的修正草案擴大了納入行業范圍、增加間接排放、加快免費配額退出時間，延長了過渡期，主要變化如表1所示。

歐盟在能源危機和經濟下行壓力下仍積極推動CBAM，實施過程中將面臨哪些不確定性？中國應如何應對？

一、CBAM距正式立法還有一定距離

歐洲議會通過“碳關稅”立法后，將向歐盟理事會提交修正草案，由歐盟理事會對修改草案進行“一讀”，如果歐盟立法機構的各方不能達成一致意見，可能還需進行“二讀”甚至“三讀”，距完成真正立法仍有一定距離，歐盟“碳關稅”法案最終版本在具體細則上還可能發生改變。歐盟碳關稅立法歷程和程序如圖1和圖2所示。

圖1 歐盟“碳關稅”立法歷程

來源：歐盟委員會歐盟碳排放權交易系統手冊

圖2 歐盟立法程序

二、CBAM實施面臨存在不確定性

（一）歐盟內部存在分歧

歐盟委員會、歐洲議會、歐洲理事會均提出各自的“碳關稅”草案或修正建議，但對征收范圍、目標等仍存在一定分歧。各行業、企業對CBAM態度也不一致，如鋼鐵、水泥等行業在過渡期內可享受一定免費配額，碳減排合規成本并不高；CBAM一旦實施，免費配額將逐漸取消，因此部分企業對其持反對態度。

（二）國際市場存在爭端

CBAM僅對進口產品單邊征收碳關稅，與本地產品待遇存在差異。很多國家對歐盟“碳關稅”是否符合國際現行貿易規則存有疑慮，認為CBAM不應與WTO貿易規則、相關國際氣候協定規定的減排責任等有原則性沖突，更不能成為新的貿易保護工具。

（三）核算規則尚需統一

CBAM核算產品隱含碳排放時，在核算邊界、核算標準和數據基礎等方面尚未形成統一規則，導致行業、企業的碳排放數據不能在統一基準下進行對比，也無法準確核算隱含碳排放量，不利于全球碳市場統一，對國別間貿易往來也將形成一定障礙。

（四）能源系統仍然脆弱

高度依賴國外供應的歐盟能源系統十分脆弱，難以應對復雜多變的國際形勢，也間接反映了其低碳發展基礎不牢固。歐盟能源危機已迫使多個成員國重啟燃煤發電，這必然導致其碳排放強度上升。在此背景下實施CBAM，將進一步增加歐盟“內外”貿易的不公平程度。

三、中國應對CBAM的建議

我國是歐盟第一大貿易伙伴國和最大的商品進口來源國，CBAM的實施短期內將增加我國制造成本，削弱出口競爭力，長遠看將倒逼我國能源和產業結構深度調整，促進高耗能產業轉型。此外，美國、英國、日本等國家在碳關稅領域的動向也應引起高度重視。如，美國參議院金融委員會已收到名為《清潔競爭法案》的“碳關稅”立法提案；英國提出要推動歐盟和G7國家一起創建“碳關稅”聯盟；加拿大表態支持“碳關稅”；日本宣稱將探討美歐日三方就包括邊境調整機制在內的貿易體系采取聯合行動的可行性。預計未來5~10年，以歐盟為首的碳關稅聯盟將逐步形成，屆時將對中國經濟發展產生重要影響。我國應未雨綢繆，提前布局，建議重點做好以下工作：

（一）政府層面的應對建議

一是成立“碳關稅”談判組織，動態評估CBAM對我國經貿活動的影響，并團結發展中國家與歐盟展開深層次談判，努力影響規則制定，變被動為主動。

二是進一步完善減碳政策體系，加強規劃戰略引領，強化標準體系建設和國際話語權，提升技術創新能力等，形成一整套激勵約束機制，科學有序推動綠色低碳轉型。

三是充分利用過渡期，穩步完善全國碳市場建設。設立碳關稅+碳市場專項課題，充分研究碳關稅和碳市場在博弈中相互支撐的規律，引導碳價至合理水平，促進碳市場平穩運行。

（二）企業層面的應對建議

歐盟“碳關稅”促使全國碳市場建設進入關鍵5年期，企業層面應全面加強碳能力建設相關工作。鋼鐵行業是制造業中碳排放量大戶，實現綠色低碳轉型至關重要，以鋼鐵企業為例應對建議如下。

一是持續提升節能減污降碳協同治理能力。“十四五”期間，應重點通過能效提升降低碳排放強度，減少產品碳足跡。同時注重氫冶金、CCUS等低碳技術的創新研究，做好技術儲備。

二是有序開展環境產品聲明（EPD）。規范量化產品環境足跡，滿足全產業鏈綠色低碳發展需求，打通國內外標準對話渠道，應對國際“碳關稅”風險，突破國際貿易壁壘。

三是全面加強碳能力建設。將碳能力建設納入企業戰略，持續開展CBAM影響研究，培養和儲備一批既懂業務又熟悉碳市場的專業人才隊伍，全面提升應對“碳”變化的能力。