近日，由國家發展改革委、財政部等有關部門組成的增發國債項目實施工作機制召開動員部署會，布置國債啟動有關工作，項目申報、審核正快速推進。
增發萬億元國債將帶來哪些影響？如何用好管好國債資金？財政部、國家發展改革委有關負責人和業內專家進行了解讀。
不增加地方償還負擔
此次增發的2023年1萬億元國債，作為特別國債管理。據了解，此前中國曾三次發行過特別國債。第一次是在1998年，為了改善銀行資本金不足問題，財政部面向四大國有銀行發行2700億元的特別國債；第二次是在2007年，為成立國家外匯投資公司籌措資本金，財政部面向商業銀行和社會公眾發行1.55萬億元用于購買外匯。第三次是在2020年，為應對新冠疫情對經濟造成的沖擊，發行1萬億元抗疫特別國債，主要用于疫情期間抗疫、保民生和基礎設施建設等相關支出。
此次特別國債有何不同？中銀證券全球首席經濟學家管濤介紹，相比2020年的抗疫特別國債發行，此次增發1萬億元國債在中央和地方債務負擔分配上有所不同。2020年的抗疫特別國債由中央財政統一發行，按規定納入中央國債余額限額管理。其中，抗疫特別國債利息由中央財政負擔，分配地方使用的資金由地方承擔還本責任。而此次增發國債將全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。
“2020年的抗疫特別國債，地方政府用了是要歸還本金的，而這次用了卻是不用還的，是中央政府加杠桿、地方政府穩杠桿。”管濤分析，這有助于帶動地方基建投資，支持地方基層“三保”，“截至2023年三季度末，中國社科院測算的中國中央政府杠桿率為22.6%，遠低于60%的國際警戒線，這為用好正常的財政政策空間創造了條件。”
“中央財政增發國債，而具體資金使用全都在地方，有利于推動形成實物工作量、緩解地方財政收支壓力，也能夠進一步優化財政支出結構、優化債務結構。”中國財政科學研究院研究員石英華說。
根據相關安排，增發的國債資金在2023年安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元。管濤認為，此次增發國債的資金使用安排跨越今明兩年，體現了政策的連續性，將有效拉動2024年GDP增長。
政府負債率仍處于合理區間
增發國債之后，2023年中央預算也作出相應調整：2023年中央本級支出不變，中央對地方轉移支付比年初預算增加5000億元；地方一般公共預算支出預算相應增加5000億元，支出增幅由5.2%提高至7.4%。
值得注意的是，增發1萬億元國債以后，2023年全國財政赤字由3.88萬億元增加到4.88萬億元，赤字率由此將從3%提升至3.8%。
如何看待財政赤字率突破3%？財政部副部長朱忠明回應稱，雖然今年財政赤字率有小幅提高，但中國政府的負債率仍處于合理區間。
橫向對比，中國政府整體負債率低于其他世界主要經濟體。“當前中國政府具有增發國債的空間，此次增發后風險整體可控。”北京大學經濟學院財政學系主任劉怡說。
粵開證券首席經濟學家羅志恒介紹，縱向看，根據經濟社會發展形勢調整預算已有先例。“在1998年面臨亞洲金融危機以及暴雨災害時，中國也做出過預算調整。”羅志恒表示，此次赤字率上升到3.8%左右，突破3%傳統意義上的“紅線”束縛，充分利用了中國較大的中央財政空間。
“考慮到本次增發的國債是納入到中央財政赤字管理，所以我們將采取公開發行方式發行，和已經確定的年度國債發行進行統籌安排。”朱忠明介紹，為加快預算支出進度、促進經濟恢復性增長，前期財政部在制定下半年國債發行計劃時做了相關謀劃，將原定年度國債的發行靠前安排，客觀上為后續增發國債留出了空間。他表示，財政部將密切關注宏觀經濟形勢和債券市場的情況，合理把握國債的發行節奏，使國債發行和資金使用進度相匹配，確保順利發行并避免資金閑置，更好發揮國債資金對災后恢復重建和提升防災減災救災能力的保障作用。
國際市場和部分機構對此普遍表示樂觀。近日，國際貨幣基金組織（IMF）上調對中國今明兩年經濟增速的預期，并將中國增發1萬億元國債作為看好中國經濟的重要政策支持。“國債資金投入使用后，有利于帶動國內需求，有助于進一步鞏固經濟回升態勢。”劉怡說。
資金全部按項目安排和管理
此次增發國債的資金規模大、使用領域廣，后續如何管好用好國債資金？
據介紹，萬億元國債資金主要用于8個方向：災后恢復重建，支持以京津冀為重點的華北地區等災后恢復重建和提升防災減災能力，促進災區基本生產生活條件和經濟發展恢復到災前的水平；以海河、松花江流域等北方地區為重點的骨干防洪治理工程；自然災害應急能力提升工程；其他重點防洪工程；灌區建設改造和重點水土流失治理工程；城市排水防澇能力提升行動；重點自然災害綜合防治體系建設工程；東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設。
財政部部長藍佛安表示，在嚴把準入關口方面，國家發展改革委、財政部將會同有關部門建立工作機制，抓緊布置地方做好項目申報，嚴格做好項目梳理和篩選儲備工作，把好項目關口。為加快資金下達，財政部將根據確定的項目清單，盡快下達國債項目預算；同時，督促地方加強資源整合，保障項目建設需求，盡快形成實物工作量。
國家發展改革委副主任叢亮強調，在項目儲備方面，本次增發國債資金不按地方切塊，哪個地方符合條件的項目越多，哪個地方得到的資金支持力度就越大。“為切實提高投資精準有效性，此次增發國債資金全部按項目安排和管理。”叢亮表示，國債資金要根據項目情況進行安排，用地、環評等要素要對符合條件的項目加強保障。同時，優先支持國家和地方規劃中明確的重點項目，對于沒有專門規劃的領域，要抓緊制定實施方案，明確具體支持范圍、建設任務、安排標準等，確保項目安排科學合理。
國家發展改革委固定資產投資司司長羅國三說，此次增發國債項目原則上應為“十四五”規劃、國務院及國務院有關部門批復的重點專項規劃和區域規劃或省級規劃和相關實施方案中的重點項目，“項目應研究論證充分，具備一定前期工作基礎，要嚴格落實各渠道建設資金，確保資金拼盤完整閉合”。
近期，隨著各地國債項目申報進入尾聲，項目有望在今年四季度和明年快速形成實物工作量，并對財政支出形成較強支撐。財政部方面介紹，各級財政部門正采取有效措施合理加快財政支出進度，1-10月累計，全國一般公共預算支出同比增長4.6%，重點支出得到有力保障。
在監督管理方面，財政部也將加強國債資金的全流程監管。“財政部門將壓實監管責任，積極發揮各地監管局屬地優勢，督促各地將國債資金使用情況作為財會監督工作的重點，推動建立全流程、全覆蓋的常態化監管機制，形成監管合力，促進國債資金安全、規范、高效使用。”藍佛安說。