新的一年，以超長期特別國債與地方政府專項債券為代表的政府債券在發行節奏、投向領域、管理機制等方面都將迎來優化。受訪專家學者認為，明年政府債券將靠前發力，集中在上半年發行。專項債資金在支持改善房地產市場供需結構的同時，還有望向經濟新動能擴圍，增強帶動效應。明年政府債券制度優化也將持續，進一步提升資金使用效率。

政府債券規模擴張 發行節奏前置

今年以來，財政部門發揮財政資金“四兩撥千斤”撬動作用，全年安排1萬億元超長期特別國債與4萬億元地方政府專項債券，促進有效投資穩步擴大。根據全國財政工作會議部署，明年我國將安排更大規模的政府債券，超長期特別國債與專項債發行額度都將增大。

2025年是完成“十四五”規劃目標任務、實現“十五五”良好開局的關鍵之年，一大批重大工程和重點項目有望在年內開工建設。上海財經大學中國公共財政研究院講師汪峰指出，在更加積極的財政政策引領下，專項債發行規模有望達到4萬億元至5萬億元，輔以2萬億元地方化債額度。

在中央經濟工作會議明確加力擴圍實施“兩新”政策、更大力度支持“兩重”項目的要求下，2025年超長期特別國債發行規模將迎來有力擴張，民生銀行首席經濟學家溫彬認為將達到2萬億元。他還指出，另有1萬億元特別國債將用于支持六大行補充核心一級資本，預計提升六大行核心一級資本充足率1個百分點左右。

在2024年，政府債券發行節奏整體后移，超長期特別國債在5月開啟發行，專項債則集中在8、9月發行，導致四季度尚有有較大規模的財政資金尚未使用。展望2025年，受訪專家學者一致認為，政府債券有望回歸近年來靠前發力的節奏。

“預計明年上半年的專項債發行節奏相較于2024年將有所加快。”中央財經大學財政稅務學院教授溫來成對記者表示，地方政府傾向于在上半年發行更多的債券，以期形成更多的實物工作量，從而拉動經濟增長。

在具體發行安排上，超長期特別國債與專項債的集中發行時間將有所錯位，避免政府債過于集中供給沖擊銀行體系流動性。中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國向記者表示，考慮到每年的消費高峰期、項目投資開工高峰期，預計超長期特別國債會在一二季度集中發行，專項債將在二季度初集中發行。根據經濟運行的實際情況，財政部還將動態調整發行節奏。

更好發揮專項債乘數作用

在多項政府投資工具中，專項債既是實施宏觀調控的重要財政工具，也是帶動擴大有效投資的重要手段。據《內蒙古自治區政府專項債券收益情況的統計》披露，專項債在當地帶動社會投資撬動比例為1：5。

2025年，以政府投資吸引社會資本的著力點仍在于專項債。譚志國表示，超長期特別國債與專項債均能發揮乘數效應、進而吸引社會資本。其中，擁有更大發行額度的專項債可帶動的社會投資絕對額也會更大。

新的一年，專項債將繼續優化投向結構與使用效益。財政部黨組會議明確將擴大專項債投向領域和用作項目資本金范圍。日前召開的國務院常務會議明確，允許專項債支持土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。財政部副部長廖岷此前介紹，專項債支持上述領域將調節土地市場的供需關系，減少閑置土地；消化存量商品房，促進房地產市場的供需平衡。

汪峰認為，考慮到專項債須確保項目后續產生收益足夠還本付息，“土儲”與“收儲”在明年專項債投向領域中的占比不會過高。在他看來，明年專項債可以向新能源、新基建、新產業等領域擴圍，還可加大補充中小銀行資本金，提升經濟社會效益、增強帶動效應、響應群眾期盼。

以制度優化提升資金使用效率

做好政府投資“乘法”，關鍵是提高財政資源配置效率。2025年政府債券在規模擴張、結構優化的同時，還將通過制度優化提高發行使用效率。12月16日召開的國務院常務會議對優化完善地方政府專項債券管理機制作出部署，指出要優化項目審核和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性。

目前，我國專項債的項目審核工作由國家發展改革委聯合財政部完成。在多位受訪專家看來，“適度增加地方政府自主權和靈活性”意味著專項債項目審核自主權有望逐步下放至省級政府層面，專項債項目的申報審核環節有望得到簡化。

中國人民大學行為實驗財稅研究中心研究員楊素向記者指出，地方政府對于地區經濟社會發展實際情況、專項債項目儲備等信息的掌握更完全，具備選擇更符合地方發展需求項目的信息優勢。下放項目審核權，有助于充分激發地方積極性與活力，提升專項債資金使用效率。

將審批權下放至省級政府，同樣意味著省級政府將承擔更多的管理責任。溫來成強調，省級政府在獲得更多自主權的同時，應加強績效管理和項目庫建設，完善監督機制，確保專項債券的發行和使用既高效又合規。

楊素建議，提升專項債項目儲備和前期工作質量，把好風險防控的“入口”關。同時，將專項債券資金閑置和使用管理情況納入地方財政績效考核范圍。